Tổng quan nghiên cứu

Đầu tư công đóng vai trò đòn bẩy then chốt đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam, đặc biệt trong việc hoàn thiện kết cấu hạ tầng và thúc đẩy an sinh. Trong giai đoạn 2001 - 2005, nguồn vốn đầu tư công chiếm khoảng 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, giai đoạn 2006 - 2010 duy trì ở mức trên 24% và đến năm 2012 đã tăng vọt lên 37,8%. Tuy nhiên, quy mô đầu tư gia tăng nhanh chóng cùng với tình trạng giải ngân kém hiệu quả đã tạo áp lực nặng nề lên ngân sách nhà nước, đẩy tỷ lệ nợ công từ 50,1% GDP năm 2011 lên 62,2% GDP vào năm 2015, tiến sát trần an toàn 65%.

Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị đặc biệt và đầu tàu kinh tế của cả nước, đóng góp khoảng 21,3% vào tổng sản phẩm quốc nội (GDP) và chiếm tới 29,38% tổng thu ngân sách quốc gia. Dù vậy, hệ thống hạ tầng đô thị tại đây đang rơi vào tình trạng quá tải nghiêm trọng, điển hình là những đợt ngập úng lịch sử và ùn tắc giao thông kéo dài. Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng thuộc ngân sách thành phố năm 2016 chỉ đạt 20.800,2 tỷ đồng, tương đương 87,3% kế hoạch đề ra.

Nghiên cứu này được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư công của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2012 - 2016, đồng thời đề xuất các giải pháp khả thi với tầm nhìn đến năm 2025. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp luận cứ khoa học giúp các cấp chính quyền tối ưu hóa nguồn lực, nâng cao tỷ lệ hoàn thành dự án đúng hạn trên 95% và gia tăng năng lực cạnh tranh đô thị trong khu vực Đông Nam Á.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý hành chính công hiện đại và lý thuyết kinh tế đầu tư công nhằm phân tích sâu sắc chức năng điều hành của chính quyền địa phương. Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014, đầu tư công được xác định là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư công bao gồm 7 nội dung cốt lõi: từ ban hành văn bản quy phạm pháp luật, lập kế hoạch trung hạn, theo dõi cung cấp thông tin, đến thanh tra, xử lý vi phạm và hợp tác quốc tế.

Chu trình quản lý dự án công được tiếp cận theo khung chuẩn hóa 8 bước, bao gồm: lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, thẩm định dự án, ra quyết định đầu tư, triển khai thi công, nghiệm thu bàn giao, thanh quyết toán vốn, khai thác vận hành và đánh giá sau đầu tư. Khung nghiên cứu phân chia nguồn vốn thành 9 nhóm cụ thể (ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, ODA, vốn vay ưu đãi...) và phân loại dự án thành 4 cấp độ: dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B và nhóm C. Đồng thời, mô hình đối tác công tư (PPP) với 7 hình thức hợp đồng (BOT, BTO, BT, BOO, BTL, BLT, O&M) theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP được sử dụng để đánh giá khả năng huy động nguồn lực xã hội hóa.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống thu thập từ Cục Thống kê Thành phố Hồ Chí Minh, Tổng cục Thống kê, các báo cáo tài chính - ngân sách của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh và hệ thống cơ sở dữ liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ danh mục các dự án đầu tư công thuộc ngân sách thành phố trong giai đoạn 2012 - 2016, bao gồm 459 dự án chuyển tiếp vào năm 2012, 954 dự án năm 2013 và 441 dự án năm 2016. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng nhằm đảm bảo tính bao quát, không bỏ sót các công trình trọng điểm về giao thông và chỉnh trang đô thị.

Về phương pháp phân tích, tác giả kết hợp phương pháp khảo cứu tại bàn (desk-review), phương pháp phân tích - tổng hợp và phương pháp thống kê mô tả. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là vì chúng cho phép đánh giá chuẩn xác tính tương thích giữa hệ thống văn bản pháp lý và thực tiễn thực thi chính sách công, đồng thời nhận diện rõ những điểm nghẽn trong phân bổ ngân sách mà các phương pháp định lượng đơn thuần không thể bao quát hết.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô vốn đầu tư công tại Thành phố Hồ Chí Minh có sự tăng trưởng nhưng tiến độ giải ngân chưa đạt kỳ vọng. Năm 2016, tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn đạt 285.000 tỷ đồng, trong đó vốn xây dựng và sửa chữa lớn thuộc ngân sách thành phố thực hiện đạt 20.800,2 tỷ đồng, chỉ hoàn thành 87,3% chỉ tiêu năm.

Thứ hai, tình trạng đầu tư dàn trải và số lượng dự án chuyển tiếp qua các năm còn ở mức rất cao. Trong giai đoạn 2012 - 2016, số lượng dự án dở dang cần chuyển tiếp vốn luôn dao động từ 434 đến 954 dự án mỗi năm (đạt đỉnh 954 dự án vào năm 2013 và ghi nhận 441 dự án vào năm 2016). Điều này gây ứ đọng vốn và làm gia tăng chi phí cơ hội của ngân sách địa phương.

Thứ ba, cơ cấu huy động vốn ngoài ngân sách thông qua hợp tác công tư (PPP) và vốn vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) còn rất khiêm tốn. Năm 2012, thành phố chỉ có 2 dự án PPP với số vốn 606 tỷ đồng; đến năm 2016 con số này là 6 dự án với giá trị 529,597 tỷ đồng. Đối với nguồn vốn ODA, năm 2016 thành phố phải bố trí tới 855,5 tỷ đồng vốn đối ứng cho 39 dự án, tạo áp lực chi trả nợ gốc và lãi vay lên tới 518,495 tỷ đồng cho 6 dự án lớn.

Thứ tư, năng lực cạnh tranh và chất lượng hạ tầng của Thành phố Hồ Chí Minh tụt hậu đáng kể so với các đô thị trong khu vực. Năm 2012, GDP bình quân đầu người theo sức mua tương đương (GDP-PPP) của Bangkok đạt 23.400 USD. Với tốc độ tăng trưởng của Bangkok là 4,3%/năm và Thành phố Hồ Chí Minh là 8,7%/năm, thành phố phải mất ít nhất 20 năm mới có thể bắt kịp trình độ hạ tầng và kinh tế của thủ đô Thái Lan.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên bắt nguồn từ những hạn chế sâu xa trong cơ chế quản lý và thể chế điều hành. Cơ chế phân cấp đầu tư công trước đây còn thiếu sự kiểm soát chặt chẽ, dẫn đến hiện tượng 63 tỉnh thành vận hành như 63 nền kinh tế độc lập với cơ cấu đầu tư trùng lặp, thiếu tính liên kết vùng. Tại Thành phố Hồ Chí Minh, cơ chế đánh giá cán bộ vẫn nặng về tính an toàn, chưa khuyến khích tinh thần đổi mới sáng tạo, làm giảm động lực tháo gỡ vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng và thẩm định dự án.

So sánh với các địa phương khác, Thành phố Hà Nội đã thực hiện tái cấu trúc thành công bằng cách giảm dần tỷ trọng vốn nhà nước và tăng cường thu hút vốn tư nhân vào lĩnh vực văn hóa, y tế. Thành phố Đà Nẵng đã tận dụng hiệu quả nguồn thu từ quỹ đất để phát triển hạ tầng đồng bộ kể từ khi chia tách địa giới hành chính năm 1997. Tỉnh Đồng Nai chú trọng hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật và tinh gọn bộ máy quản lý vốn ngân sách. Những thực tiễn này cho thấy Thành phố Hồ Chí Minh cần sớm chuyển đổi phương thức quản lý theo hướng hiện đại.

Để tối ưu hóa việc phân tích và theo dõi, toàn bộ dữ liệu biến động vốn có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột chồng (stacked bar chart) so sánh cơ cấu vốn ngân sách và vốn ngoài ngân sách giai đoạn 2012 - 2016, kết hợp cùng bảng ma trận phân loại 8 bước chu trình dự án nhằm xác định chính xác các điểm nghẽn tiến độ.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư. Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cần chỉ đạo Sở Kế hoạch và Đầu tư tái cấu trúc quy trình thẩm định báo cáo tiền khả thi, phấn đấu rút ngắn 20% đến 30% thời gian xử lý hồ sơ hành chính trong giai đoạn 2020 - 2025. Việc sàng lọc dự án phải dựa trên tiêu chí hiệu quả kinh tế - xã hội và tính kết nối vùng, kiên quyết loại bỏ các dự án không khả thi.

Thứ hai, thiết lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm có tính liên kết chặt chẽ. Cơ quan chuyên môn cần chủ động cân đối nguồn thu và nghĩa vụ trả nợ công, cắt giảm tối thiểu 15% số lượng dự án dàn trải, ưu tiên phân bổ 100% vốn đối ứng cho 39 dự án ODA trọng điểm và các công trình giao thông cấp bách chống ngập, giảm ùn tắc đô thị.

Thứ ba, mở rộng cơ chế thu hút vốn đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Sở Tài chính và các Ban Quản lý dự án cần đa dạng hóa các loại hợp đồng BOT, BTO, BTL để nâng tỷ trọng huy động vốn tư nhân lên mức 30% - 40% tổng vốn đầu tư hạ tầng vào năm 2025, áp dụng các chính sách ưu đãi minh bạch nhằm giải phóng nguồn lực tài chính trong nhân dân.

Thứ tư, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Thanh tra Sở Kế hoạch và Đầu tư cùng Thanh tra thành phố cần thực hiện kiểm tra định kỳ 100% các công trình có thời gian thực hiện trên 12 tháng theo Nghị định 216/2013/NĐ-CP. Đồng thời, áp dụng nghiêm các chế tài xử phạt hành chính theo Nghị định 50/2016/NĐ-CP đối với các chủ đầu tư, nhà thầu để xảy ra tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và chậm tiến độ giải ngân.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cán bộ, công chức tại các cơ quan quản lý nhà nước: Các chuyên viên, lãnh đạo tại Ủy ban nhân dân các cấp, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính có thể ứng dụng trực tiếp khung 7 nội dung quản lý nhà nước và quy trình 8 bước thẩm định dự án để nâng cao hiệu lực kiểm soát vốn công và lập kế hoạch trung hạn.

Nhóm nghiên cứu, giảng viên và học viên sau đại học: Những người nghiên cứu chuyên ngành Quản lý công, Kinh tế phát triển và Luật Hành chính có thể kế thừa hệ thống cơ sở lý luận, mô hình phân tích và bộ dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2012 - 2016 để phát triển các đề tài nghiên cứu chuyên sâu về phân cấp tài khóa và tái cơ cấu đầu tư.

Nhóm doanh nghiệp, nhà đầu tư và nhà thầu xây dựng: Các tổ chức kinh tế tham gia vào các dự án hạ tầng công cộng có thể nắm vững quy định pháp lý về 7 hình thức hợp đồng PPP, hiểu rõ quy trình thanh quyết toán vốn ngân sách để xây dựng phương án tài chính và quản trị rủi ro hợp đồng hiệu quả.

Nhóm chuyên gia tư vấn chính sách và tổ chức phát triển: Các nhà phản biện xã hội có thể sử dụng các phát hiện thực chứng và bài học kinh nghiệm từ Hà Nội, Đà Nẵng, Đồng Nai làm tài liệu tham khảo để đề xuất cải cách thể chế quản lý đô thị loại đặc biệt.

Câu hỏi thường gặp

Luật Đầu tư công năm 2014 phân loại dự án đầu tư công theo những tiêu chí nào? Pháp luật quy định phân loại dự án dựa trên hai tiêu chí chính: tính chất và quy mô mức độ quan trọng. Theo tính chất, dự án gồm loại có cấu phần xây dựng và không có cấu phần xây dựng. Theo quy mô, dự án được chia thành 4 nhóm gồm: dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B và nhóm C với các thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư khác nhau.

Thực trạng phân bổ vốn đầu tư công tại Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2012 - 2016 diễn ra như thế nào? Trong giai đoạn này, nguồn vốn ngân sách thành phố tập trung cho các dự án chuyển tiếp và đối ứng ODA. Năm 2016, vốn thực hiện đạt 20.800,2 tỷ đồng (đạt 87,3% kế hoạch), thành phố phải bố trí 855,5 tỷ đồng đối ứng cho 39 dự án ODA và 518,495 tỷ đồng trả nợ gốc, lãi vay cho 6 dự án lớn.

Nguyên nhân chính khiến công tác quản lý đầu tư công tại thành phố còn kém hiệu quả là gì? Nguyên nhân chủ yếu do cơ chế phân cấp quản lý chưa đi kèm công cụ kiểm tra chặt chẽ, dẫn đến đầu tư dàn trải với 954 dự án chuyển tiếp năm 2013 và 441 dự án năm 2016. Bên cạnh đó, sự thiếu hụt cơ sở dữ liệu thống kê đồng bộ và quy trình giải phóng mặt bằng kéo dài đã làm giảm hiệu quả sử dụng vốn.

Kinh nghiệm quản lý đầu tư công từ các địa phương khác mang lại bài học gì cho Thành phố Hồ Chí Minh? Thành phố có thể học hỏi Hà Nội trong việc giảm tỷ trọng vốn nhà nước để ưu tiên đầu tư xã hội hóa, áp dụng cách làm của Đà Nẵng trong khai thác hiệu quả nguồn thu quỹ đất từ năm 1997, và tiếp thu kinh nghiệm của Đồng Nai về hoàn thiện hành lang pháp lý, kiện toàn bộ máy thanh tra giám sát chuyên trách.

Hình thức đối tác công tư (PPP) có vai trò như thế nào trong giải quyết bài toán hạ tầng tại Thành phố Hồ Chí Minh? PPP giúp bù đắp sự thiếu hụt ngân sách bằng cách huy động vốn tư nhân qua các hợp đồng BOT, BT, BTO. Năm 2016, thành phố mới triển khai được 6 dự án PPP với giá trị 529,597 tỷ đồng, do đó việc mở rộng mô hình này là giải pháp trọng tâm để hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật đô thị.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung pháp lý về quản lý nhà nước đối với đầu tư công cấp tỉnh theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014.
  • Đánh giá thực chứng bức tranh đầu tư công tại Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2012 - 2016, làm rõ nguyên nhân của tình trạng giải ngân 87,3% kế hoạch và sự tồn đọng của 441 dự án chuyển tiếp.
  • Phân tích bài học kinh nghiệm thực tiễn từ các đô thị lớn như Hà Nội, Đà Nẵng, Đồng Nai nhằm đề ra định hướng tái cơ cấu nguồn vốn phù hợp với một đô thị đóng góp 21,3% GDP cả nước.
  • Cung cấp hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, tập trung vào hoàn thiện thẩm định, tối ưu hóa kế hoạch trung hạn, đẩy mạnh hợp tác PPP và siết chặt kỷ cương thanh tra đến năm 2025.
  • Đề tài là tài liệu tham khảo khoa học có giá trị cao, thúc đẩy các nhà quản trị và các cơ quan chuyên môn áp dụng ngay các giải pháp thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả quản trị nguồn vốn công.