CHƯƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Khái quát về đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư công Theo cách hiểu thông thường thì đầu tư có nghĩa là: “Bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”[20, tr. Trong lĩnh vực kinh tế đầu tư được hiểu là: “Sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó”[18, tr.
Như vậy, ở mức độ chung nhất có thể hiểu đầu tư là những hoạt động của con người có mục tiêu đạt được những kết quả lớn hơn so với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư. Những nguồn lực phải hy sinh có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động hoặc trí tuệ của con người. Những kết quả có thể đạt được đó có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính như tiền vốn.; tài sản vật chất như nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học, sân bay, bến cảng.; tài sản trí tuệ như trình độ văn hóa, khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng chế. và đội ngũ nhân lực chất lượng cao.
Căn cứ vào bản chất và phạm vi tác động, đầu tư bao gồm 3 loại hình sau: (i) Đầu tư tài chính; (ii) Đầu tư thương mại; (iii) Đầu tư phát triển. Trong đó, đầu tư tài chính được hiểu là loại đầu tư mà người người có tiền bỏ tiền ra cho vay hoặc mua các chứng chỉ có giá để hưởng lãi suất định trước (gửi tiết kiệm, mua trái phiếu chính phủ), hoặc lãi suất tùy thuộc vào hoạt động sản xuất kinh doanh của công ty phát hành (cổ phiếu). Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư tài chính không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng giá trị tài chính của cá nhân, tổ chức đầu tư. Đầu tư thương mại được hiểu là loại đầu tư mà người có tiền bỏ tiền ra để mua hàng hóa và sau đó bán với giá cao hơn nhằm thu lợi nhuận do chênh lệch giá khi mua và khi bán.
Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư thương mại cũng không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng tài sản tài chính của người đầu tư trong quá trình mua đi bán lại. Đầu tư phát triển là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí tuệ, gia tăng năng 11 lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Như vậy, đầu tư phát triển trực tiếp tạo ra của vật chất cho xã hội và làm tăng năng suất lao động. Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 thì đầu tư công được hiểu là: “Hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”[4, Đ.
Như vậy, đầu tư công trước hết là một hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, không phải hoạt động đầu tư nào cũng được xem là đầu tư công. Thay vào đó, chỉ những hoạt động đầu tư nào thỏa mãn cả 2 tiêu chí sau đây thì mới được xem là đầu tư công: (i) Nhà nước là chủ thể đầu tư; và (ii) Nội dung là đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (thuộc loại hình đầu tư phát triển). Trong luận văn này chúng tôi sử dụng khái niệm đầu tư công theo cách định nghĩa của Luật Đầu tư công vừa nêu ở trên.
Các hình thức đầu tư công Hình thức có thể được hiểu là cách thể hiện, cách tiến hành một hoạt động[20, tr. Như vậy, có thể hiểu hình thức đầu tư công là các cách thức để tiến hành hoạt động đầu tư công. Đầu tư công được thực hiện thông qua 2 hình thức: (i) Đầu tư theo Chương trình đầu tư công; và (ii) Đầu tư theo Dự án đầu tư công. Cụ thể: Thứ nhất, về Chương trình đầu tư công Chương trình đầu tư công được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội[4, Đ.
Chương trình đầu tư công bao gồm: (i) Chương trình mục tiêu quốc gia; và (ii) Chương trình mục tiêu. Theo đó, Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước[4, Đ.4]; Chương trình mục tiêu là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể[4, Đ. Thứ hai, về Dự án đầu tư công Dự án đầu tư công được hiểu là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công[4, Đ. Trong đó, dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn 12 hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định.
Còn vốn đầu tư công theo quy định bao gồm: (i) Vốn ngân sách nhà nước; (ii) Vốn công trái quốc gia; (iii) Vốn trái phiếu Chính phủ; (iv) Vốn trái phiếu chính quyền địa phương; (v) Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vayưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; (vi) Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; (vii) Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa được vào cân đối ngân sách nhà nước; (viii) Các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư[4, Đ. Trên thực tế các dự án đầu tư công rất đa dạng về quy mô, tính chất và tầm quan trọng. Vì vậy, để phục vụ cho công tác phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư và phân cấp công tác QLNN về đầu tư công, pháp luật hiện hành quy định về việc phân loại các dự án đầu tư công trên một số tiêu chí.6], căn cứ vào tính chất, dự án đầu tư công gồm: (i) Dự án có cấu phần xây dựng (là dự án đầu tư, xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, trang thiết bị của dự án); (ii) Dự án không có cấu phần xây dựng (là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và các dự án khác không được xác định là dự án có cấu phần xây dựng). Căn cứ vào mức độ quan trọng và quy mô, dự án đầu tư công được phân loại thành: (i) Dự án quan trọng quốc gia; (ii) Dự án nhóm A; (iii) Dự án nhóm B; (iv) Dự án nhóm C.
Thông thường, một dự án đầu tư thường trải qua 8 bước sau: (i) Chủ đầu tư lập dự án đầu tư trình cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư (trong giai đoạn này chủ đầu tư phải thực hiện 2 công việc quan trọng là lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi); (ii) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm theo quy định tiến hành thẩm định dự án đầu tư công; (iii) Cơ quan hoặc người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư; (iv) Chủ đầu tư triển khai dự án đầu tư; (v) Nghiệm thu, bàn giao dự án đầu tư công khi đã hoàn thành toàn bộ quá trình đầu tư hoặc từng phần với dự án khai thác từng phần; (vi) Thanh quyết toán vốn đầu tư công; (vii) Tổ chức khai thác và vận hành dự án đầu tư công; (viii) Kết thúc đầu tư và duy trì năng lực hoạt động của tài sản đầu tư công. Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công 13 Liên quan đến khái niệm đầu tư công là khái niệm hoạt động đầu tư công. Theo quy định, hoạt động đầu tư công là một tập hợp các hoạt động sau[4, Đ.4]: (i) Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; (ii) Lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; (iii) Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; (iv) Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; (v) Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, dự án chương trình đầu tư công. Về khái niệm kế hoạch đầu tư công tại hoạt động (iii), theo quy định được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện[4, Đ.
Như vậy, đầu tư công là một hoạt động phức tạp, bao hàm trong đó nhiều nhóm hoạt động khác nhau. Do đó, để các nhóm hoạt động khác nhau được thực hiện trên thực tế đòi hỏi phải có nhiều chủ thể khác nhau tham gia đảm nhận các hoạt động này. Cụ thể đó là các chủ thể sau: Thứ nhất, chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công Khái niệm “chủ trương đầu tư” được sử dụng tới 178 lần trong Luật Đầu tư công, tuy nhiên, Luật không định nghĩa khái niệm này. Thay vào đó, Luật Đầu tư công định nghĩa khái niệm “báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”, và “báo cáo nghiên cứu tiền khả thi”, là hai khái niệm dường như có liên quan đến khái niệm “chủ trương đầu tư”.
Cụ thể, “báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”[4, Đ.4] là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của chương trình đầu tư công, dự án nhóm B, nhóm C làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. “báo cáo nghiên cứu tiền khả thi”[4, Đ.4] là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Như vậy, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi là tài liệu gắn với: (i) Dự án quan trọng quốc gia; (ii) Dự án nhóm A. Còn báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư là tài liệu gắn với: (i) Chương trình đầu tư công; (ii) Dự án nhóm B; (iii) Dự án nhóm C.