Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Tổng quan quản lý nhà nước về đầu tư công. Một số khái niệm. Khái niệm đầu tư.
Đầu tư theo nghĩa rộng, là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại: tiền vốn, tài nguyên, sức lao động, trí tuệ để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho chủ đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra, nhằm mục đích: phát triển bền vững, lợi ích quốc gia, cộng đồng và nhà đầu tư. Đầu tư theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nền KT-XH những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó. Qua đó, có thể định nghĩa: “Đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh tế - xã hội”. Nếu phân theo khu vực kinh tế thì đầu tư có thể chia thành đầu tư tư nhân và đầu tư công.
Khái niệm đầu tư công. Có nhiều quan niệm về ĐTC, các khái niệm có nội hàm như sau: (1) ĐTC là đầu tư của Nhà nước vào khu vực công. ĐTC là đầu tư vì mục tiêu của chính sách công hoặc phục vụ những lợi ích công cộng; (2) ĐTC là quá trình Nhà nước sử dụng nguồn vốn NSNN đầu tư vào phát triển KT-XH; (3) ĐTC là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT-XH không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, nói cách khác là không vì mục tiêu kinh doanh; (4) ĐTC là đầu tư của một chủ thể đặc biệt – đó là Nhà nước. Theo quan điểm này thì ĐTC được hiểu rất rộng, nếu một dự án đầu tư được 7 thực hiện bởi Nhà nước thì dự án đó được quan niệm là ĐTC, không phân biệt nguồn vốn, mục đích đầu tư.
Ở Việt Nam, bước vào thời kỳ đổi mới khái niệm ĐTC đã được đặt ra, nhưng lại được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Trong đó, chủ yếu là: ĐTC hay đầu tư của Nhà nước tại Việt Nam thường được hiểu bao gồm tất cả các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành, bao gồm: (1) Đầu tư từ ngân sách; (2) Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm; (3) Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; (4) Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Theo tác giả, việc đưa đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước vào phạm vi của ĐTC là không phù hợp với bản chất và chức năng chính của ĐTC. Bởi vì, ĐTC là đầu tư để phục vụ lợi ích chung, xây dựng nền tảng phát triển và tăng trưởng cho quốc gia hoặc địa phương.
Mặt khác, ĐTC chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực mà khu vực tư nhân không thể hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả, không nhằm mục đích kinh doanh. Tác giả nhất trí với khái niệm ĐTC đã được xác định tại Luật Đầu tư công (2014), theo đó lĩnh vực ĐTC sẽ bao gồm: (1) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KT-XH; (2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (4) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công-tư. Vốn ĐTC theo quy định hiện hành, bao gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn Trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. 8 Đây là định nghĩa đã được luật hóa và phản ánh được bản chất của ĐTC.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niệm ĐTC sẽ được sử dụng đúng theo Điều 4, Luật Đầu tư công: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công. Quản lý nhà nước về đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước vào quá trình đầu tư công, do các cơ quan trong hệ thống hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu Nhà nước trong các dự án công, ngăn chặn các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước; đảm bảo hoạt động đầu tư công phục vụ tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí thấp nhất. Theo khái niệm này, cần quan tâm các yếu tố: (1) Nhà nước quản lý ĐTC bằng quyền lực nhà nước theo pháp luật; (2) Chủ đầu tư chỉ là đại diện cho sở hữu nhà nước trong các dự án công; (3) QLNN về ĐTC nhằm đảm bảo cho hoạt động ĐTC phục vụ tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí thấp nhất; (4) Chủ thể QLNN về ĐTC chủ yếu do các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước thực hiện.
Đặc điểm của đầu tư công, đặc điểm và tính tất yếu của quản lý nhà nước về đầu tư công. Đặc điểm của đầu tư công. ĐTC là loại hình đầu tư đặc thù, so với các loại hình đầu tư khác, ĐTC có những đặc điểm riêng, như sau: (1) Chủ thể ĐTC là Nhà nước. Luật Đầu tư công của Việt Nam quy định chủ đầu tư và cơ quan quản lý là các cơ quan, tổ chức nhà nước.
Việc thực hiện 9 dự án ĐTC và QLNN về ĐTC là trách nhiệm của Nhà nước, bao gồm các cấp, các ngành từ Quốc hội, Chính phủ, cơ quan cấp trung ương, cho đến chính quyền địa phương các cấp. Các cơ quan, tổ chức nhà nước quản lý toàn diện quá trình ĐTC với các chức năng từ ban hành chính sách, cơ chế quản lý, hướng dẫn, đến hỗ trợ, kiểm tra, giám sát. (2) ĐTC là khoản chi tích lũy NSNN. Chi ĐTC trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân; là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước, nước ngoài và tạo động lực cho sự tăng trưởng.
(3) Quy mô và cơ cấu chi ĐTC của NSNN không cố định. Nhà nước sẽ điều chỉnh quy mô và cơ cấu ĐTC cho phù hợp với chiến lược phát triển KT- XH của Nhà nước và tình hình KT-XH trong từng thời kỳ. (4) Chi ĐTC phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để sữa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng.
Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa hai nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác. (5) Quá trình đầu tư cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động ĐTC chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không gian tự nhiên, của tình hình KT-XH và thường phải trải qua thời gian dài mới có thể thấy rõ được hiệu quả của hoạt động ĐTC đó. (6) Hoạt động ĐTC thường đòi hỏi một khối lượng tiền vốn, vật tư rất lớn và mang tính chất lâu dài.
10 (7) Nguồn vốn đầu tư cho hoạt động ĐTC là từ Nhà nước, kể cả vốn công trái quốc gia, vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn Trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA. (8) Mục tiêu của hoạt động ĐTC là các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển KT-XH, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục tiêu của chính sách công. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đầu tư công. Ngoài đặc điểm chung của QLNN về kinh tế, QLNN về ĐTC còn có một số đặc điểm riêng, đó là: (1) QLNN về ĐTC phải được đặt trong chiến lược phát triển KT-XH, trong tổng thể phát triển kết cấu hạ tầng xã hội, cả về chính sách lẫn quy hoạch; (2) QLNN về ĐTC là lĩnh vực hết sức phong phú, rộng lớn và đa dạng với nhiều loại nguồn vốn, đầu tư cho nhiều loại công trình, dự án khác nhau, với những hình thức đầu tư khác nhau; (3) QLNN chỉ chủ động đối với nguồn vốn NSNN chi cho ĐTC, đối với các nguồn vốn khác, Nhà nước phải thông qua chính sách, cơ chế nhằm định hướng, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế và dân cư tham gia ĐTC; (4) QLNN về ĐTC gắn với điều kiện lịch sử, cụ thể của quốc gia, của địa phương, của ngành trong từng thời kỳ nhất định; (5) QLNN về ĐTC phải nhằm đạt hiệu quả cả về kinh tế và hiệu quả xã hội, ĐTC phải gắn với phát triển bền vững theo mục tiêu chiến lược đã định.
Tính tất yếu của quản lý nhà nước về đầu tư công. Thực tiễn tại Việt Nam, cũng như trên thế giới đều cho thấy, hiệu quả ĐTC không phụ thuộc vào tỷ trọng vốn ĐTC so với tổng đầu tư xã hội, mà phụ thuộc vào sự quản lý, điều hành của Nhà nước đối với ĐTC. Nhà nước phải quản lý đối với hoạt động ĐTC bởi đó là vốn của nhà nước, do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu hoặc nguồn vốn do Nhà nước thống nhất quản lý (vốn do nhà nước vay trong hay ngoài nước).