CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm về đầu tư: Đầu tư là hoạt động hết sức quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội, chính vì sự quan trọng của đầu tư mà có nhiều khái niệm về đầu tư. Đầu tư có thể được hiểu là sự hy sinh, bỏ ra như tài sản, sức lao động, trí tuệ, vật chất, tiền,.
ở hiện tại, nhằm đạt những kết quả có lợi hơn trong tương lai. Có thể khái quát chung, đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực ở hiện tại để thực thi nhằm thu được các kết quả ở tương lai. Nguồn lực hiện tại có thể là tiền, sức lao động, trí tuệ, tài nguyên; những kết quả đạt được có thể là năng lực tăng thêm của KCHT, tài sản, vật chất, năng suất lao động nhằm tạo ra của cải vật chất cho xã hội [18]. Có hai hình thức đầu tư, đó là đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp: Đầu tư trực tiếp là nhà đầu tư bỏ vốn để đầu tư và trực tiếp quản lý toàn bộ hoạt động đầu tư.
Đầu tư gián tiếp là nhà đầu tư thông qua các tổ chức trung gian khác như tổ chức tài chính, tham gia mua trái phiếu, cổ phần,. nhà đầu tư không trực tiếp quản lý hoạt động đầu tư. Hoạt động đầu tư có đặc điểm cơ bản đó là: (1) mục tiêu đầu tư là hiệu quả kinh tế là chủ yếu; (2) hoạt động đầu tư phải cần vốn, vốn có thể bằng tiền, nhà xưởng, máy móc thiết bị, đất đai, tài nguyên,.; (3) hoạt động đầu tư thực thi trong thời gian tương đối dài, đồng thời muốn phát huy được hiệu quả của đầu tư thì phải có độ trễ của đầu tư. Khái niệm về đầu tư công: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [25].
Như vậy đầu tư công là đầu tư của khu vực nhà nước, đầu tư từ ngân sách nhà nước, đầu tư từ tín dụng mà thường gọi là ưu đãi, đầu tư theo chương trình mục tiêu, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Hoạt động đầu tư công gồm: Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định giao kế hoạch thực thi; lập, thẩm định, quyết định các chương trình, dự án; theo dõi và đánh giá, thanh tra và kiểm tra các chương trình, dự án đầu tư công. Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước hay còn gọi là vốn đầu tư công. Khái niệm về chính sách công: Cụm từ chính sách công được sử dụng rộng rãi, thuật ngữ này có rất nhiều khái niệm, tuy nhiên có thể hiểu như sau: Chính sách công là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của Nhà nước, bao gồm mục tiêu mà Nhà nước muốn đạt được và cách làm để thực thi các mục tiêu đó.
Mục tiêu mà nhà nước muốn đạt được bao gồm sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội - môi trường - an ninh - quốc phòng - đối ngoại [19]. Khái niệm chính sách đầu tư công: Trên cơ sở khái niệm Chính sách công, Chính sách đầu tư công là tập hợp các chủ trương và hành động của Nhà nước về lĩnh vực đầu tư công. Lý luận về chính sách công và thực thi chính sách trong lĩnh vực đầu tư công 1. Lý luận về chính sách công, mục đích, bản chất chính sách công, chu trình chính sách công và thực thi chính sách công 6 1.
Lý luận về chính sách công Nhiều tác giả nghiên cứu về chính sách công, đã đưa ra các định nghĩa chính sách công khác nhau: Giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” của Học viện Hành chính quốc gia xuất bản năm 2013: “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển”[14]. Lê Chi Mai, chính sách công với các nội hàm bao gồm: Chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước, chính sách do Nhà nước ban hành nên chính sách công được coi là chính sách của Nhà nước. Chính sách công là những quyết định hành động, bao gồm cả những hành vi thực tiễn, chính sách công không chỉ thể hiện dự định của Nhà nước hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó mà còn bao gồm những hành vi thực thi dự định đó; nếu không có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương chỉ là những lý thuyết suông, là những khẩu hiệu. Chính sách công chủ yếu giải quyết vấn đề cụ thể trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu đã được xác lập.
Chính sách công bao gồm hệ thống các quyết định có liên quan với nhau [22]. Từ các khái niệm trên có sự khác nhau trong chừng mực nhất định, nhưng đều có chung các nội dung, đó là: Chính sách công là chính sách của Nhà nước; là một tập hợp các quyết định chính trị có mối liên hệ với nhau; với những mục tiêu và giải pháp cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo ý chí của đảng cầm quyền. Đặc điểm cơ bản của chính sách công: Chính sách công có các đặc điểm đó là: (1) chính sách công do nhà nước ban hành. (2) chính sách công gồm tập hợp các quyết định.
(3) chính sách công nhằm hướng đến mục đích giải quyết những vấn đề công. (4) chính sách 7 công bao gồm cả mực tiêu và giải pháp thực thi. (5) chính sách công luôn thay đổi do có nhiều yếu tố tác động trong quá trình thực thi. (6) chính sách công là đầu ra của quá trình quản lý nhà nước, thể hiện trách nhiệm và trí tuệ của đội ngũ cán bộ công chức, của các nhà khoa học, của doanh nghiệp và nhân dân.
Bản chất của chính sách công: Do Nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công, nên mục đích của chính sách công vừa bảo đảm quyền lợi của đại đa số cá nhân trong xã hội, vừa thể hiện được quyền lực của Nhà nước. Vì vậy chính sách công là chính sách của nhà nước. Chính sách công được ra đời với mục đích giải quyết các mâu thuẫn nội tại và phát sinh trong xã hội. Trong xã hội có nhiều nhóm lợi ích khác nhau và có mâu thuẫn với nhau.
Với các lý do và mục đích như vậy, cho nên chính sách công cần thiết phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các nhóm, cộng đồng dân cư và đại bộ phận nhân dân. Chính sách công là chính sách phải phục vụ cho lợi ích của nhân dân, chính sách phải đặt mục tiêu, quyền lợi của nhân dân lên trên hết. Không bảo đảm nguyên tắc này chính sách công không có ý nghĩa và không đi vào đời sống. Chính sách công là chính sách của Nhà nước, do nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện, dựa trên các căn cứ pháp lý và thực tiễn cụ thể, chính vì lẽ đó mà hầu hết các chính sách công đều có tính bắt buộc phải tuân thủ thi hành.
Chính sách công là công cụ quản lý nhà nước, được Nhà nước sử dụng để khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ cho nền kinh tế, khuyến khích cả khu vực công và cả khu vực tư; quản lý nguồn lực công một cách có hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi 8 trường, an ninh quốc phòng, đối ngoại cả trong ngắn hạn và dài hạn. Chính sách công là công cụ thể hiện thái độ của Đảng cầm quyền, vì vậy chính sách công cần minh bạch dễ hiểu, dễ thực thi. Chu trình chính sách công: Chu trình chính sách công là chuỗi các giai đoạn liên tiếp, kế tiếp, kế thừa và phát huy, có liên quan với mật thiết với nhau, từ khi lựa chọn vấn đề chính sách đến khi kết quả của chính sách được giải quyết, theo dõi và đánh giá. Chu trình chuẩn rút gọn của chính sách công gồm 3 bước: (1) Hoạch định (xây dựng): Hoạch định chính sách công là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách.
(2) Tổ chức thực thi chính sách công (hay thực thi chính sách): Tổ chức thực thi chính sách là quá trình chuyển ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực với đối tượng quản lý mà chính sách hướng tới nhằm đạt mục đích của chủ thể chính sách đề ra. (3) Đánh giá chính sách: Là việc đánh giá toàn bộ những tác động của chính sách đến các đối tượng, cũng như toàn bộ quá trình phát triển kinh tế - xã hội theo các mục tiêu, chỉ tiêu đã xác định. Thực thi chính sách công: Thực thi chính sách công là toàn bộ quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn cuộc sống thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án, đề án thực thi chính sách, đồng thời tổ chức thực thi nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách đã ban hành, đưa chính sách vào cuộc sống, phục vụ lợi ích nhân dân, lợi ích của cộng đồng, lợi ích quốc gia. Thực thi chính sách công là một trong 03 bước rất quan trọng của chu trình chính sách công.
Sự thành công của chính sách phụ thuộc rất lớn vào kết quả thực thi chính sách công. Thực thi chính sách công có vai trò rất lớn trong 9 chu trình chính sách. Vai trò đó được thể hiện như sau: Một là, từng bước thực thi hóa mục tiêu chính sách công. Trong quá trình thực thi chính sách công, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải xây dựng các văn bản, các chương trình, dự án và tiến hành các hoạt động để thực thi.
Hai là, khẳng định tính đúng đắn của chính sách công được ban hành. Chính sách công có thật sự đúng đắn hay không, chỉ có thể thông qua giai đoạn thực thi chính sách đó. Vì qua thực thi mới cung cấp đầy đủ những những bằng chứng thực tiễn về mục tiêu, mục đích mà chính sách công hướng tới, cũng như các giải pháp đưa ra của chính sách có phù hợp hay không. Ba là, thực thi chính sách công chính là giúp cho bản thân chính sách ngày trở nên đầy đủ hơn, chặt chẽ hơn, hoàn thiện hơn.