Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện pháp luật về đầu tư công 1. Khái niệm, đặc điểm đầu tư công và đầu tư từ vốn thuộc ngân sách nhà nước 1. Khái niệm đầu tư công Đầu tư là một hoạt động sử dụng các nguồn lực để mang đến những giá trị kinh tế tốt hơn trong tương lai.
Theo Khoản 8 Điều 3 Luật Đầu tư 2020 thì “Đầu tư kinh doanh là việc nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh” [14] và “Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh, gồm nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” [14]. Như vậy, hoạt động đầu tư được thực hiện bởi các nhà đầu tư theo quy định của pháp luật. Nếu căn cứ vào chủ thể thực hiện hoạt động đầu tư, có thể phân loại hoạt động đầu tư thành hoạt động đầu tư của nhà nước – cơ quan mang quyền lực công cộng đặc biệt và hoạt động đầu tư của nhà đầu tư tư nhân – không mang quyền lực nhà nước. Theo đó, hoạt động đầu tư công được thực hiện bởi nhà nước.
Ngoài sự khác biệt cơ bản là chủ thể thì hoạt động đầu tư công còn mang đặc trưng khác biệt về nguồn vốn, về mục đích hay trình tự thủ tục. Với đặc trưng đó, đầu tư công gắn liền mật thiết với chức năng, nhiệm vụ và vai trò của nhà nước trong việc quản lý mọi mặt của đời sống và nhằm mục tiêu thúc đẩy sự phát triển của kinh tế – xã hội. Khi đề cập về khái niệm đầu tư công, có nhiều quan điểm trình bày từ góc độ khác nhau như xã hội học, kinh tế học hay khoa học pháp lý. Theo Từ điển của Cambridge, “đầu tư công là số tiền mà chính phủ chi cho các dịch vụ công cộng, chẳng hạn như giáo dục và y tế” [26, tr.
Theo Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), tổ chức này định nghĩa đầu tư công là chi tiêu của chính phủ cho cơ sở hạ tầng công cộng. Cơ sở hạ tầng gồm hai loại: “i) cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, cảng, nước và 9 nước thải, điện, khí đốt và viễn thông; và ii) cơ sở hạ tầng xã hội như trường học và bệnh viện” [27, tr. Tổ chức OECD đưa ra khái niệm về đầu tư công như sau: “đầu tư công thường được định nghĩa là chi tiêu công làm tăng thêm vào vốn vật chất công. Vốn vật chất này bao gồm các tài sản cố định như nhà ở, các tòa nhà và công trình hác (đường, sân bay, cầu, đập, cấu trúc viễn thông, tiện ích, tòa nhà văn phòng chính phủ, trường học, bệnh viện, nhà tù.), thiết bị vận chuyển, máy móc, tài sản canh tác, và tài sản cố định vô hình như tài sản trí tuệ.
Đầu tư công dành tỷ trọng lớn là đầu tư cơ sở hạ tầng vật chất và được thực hiện bởi các cấp quốc gia và địa phương” [28, tr. Theo cách tiếp cận trong lĩnh vực tài chính công thì “đầu tư công bao gồm đầu tư bằng nguồn vốn NSNN và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước” [7, tr. Theo khoa học pháp lý, khái niệm đầu tư công lần đầu tiên được quy định tại Khoản 5 Điều 4 Luật đầu tư công năm 2014, theo đó “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” [15]. Sau đó, Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công 2019 (sửa đổi, bổ sung năm 2022) thay thế Luật Đầu tư công 2014 quy định rằng “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này” [16].
Từ các cách tiếp cận trên, đầu tư công được hiểu là hoạt động đầu tư của nhà nước vào vào các chương trình, dự án thuộc mọi mặt của đời sống xã hội mà nhà nước quản lý [3], [4]. Có thể thấy rằng, khái niệm đầu tư công có nội hàm rộng hơn khái niệm đầu tư từ vốn thuộc ngân sách nhà nước. Bởi lẽ, vốn đầu tư công được liệt kê tại Khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019 gồm “vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật, trong đó vốn ngân sách nhà nước gồm vốn ngân sách trung ương (vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc ngân sách trung ương) và vốn ngân sách địa phương (vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc 10 ngân sách địa phương)” [16]. Như vậy, đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước là một trong các trường hợp của đầu tư công.
Đặc điểm đầu tư công Đầu tư công có những đặc điểm đặc trưng như sau: Thứ nhất, về chủ thể, đầu tư công được thực hiện bởi nhà nước. Nhà nước là chủ thể mang quyền lực công cộng, được tổ chức thành hệ thống cơ quan từ trung ương đến địa phương và có chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Vì vậy, đặc điểm này được hiểu cụ thể là đầu tư công được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bởi các tổ chức kinh tế được nhà nước ủy quyền thực hiện. Thứ hai, về đối tượng, đối tượng của đầu tư công là các chương trình, dự án được quy định tại Điều 5 Luật Đầu tư công 2019.
Theo đó, chương trình, dự án được nhà nước thực hiện gồm “đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư; đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch; đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch”. [16] Thứ ba, về nguồn gốc nguồn vốn thực hiện đầu tư công, đầu tư công được thực hiện từ vốn ngân sách nhà nước và vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư. Trong đó, nguồn vốn ngân sách nhà nước được tạo lập trên cơ sở dự toán ngân sách đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định [17]. Hằng năm, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ lập dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương trình Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định.
Căn cứ vào dự toán đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định, các cơ quan chức năng triển khai nhiệm vụ thu và chi ngân sách (chấp hành thu ngân sách và chấp hành chi ngân sách). Như vậy, nguồn 11 vốn sử dụng cho đầu tư công được trích từ khoản thu ngân sách nhà nước. Theo quy định của pháp luật hiện hành, “Đầu tư công bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thường được đầu tư không hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, phát triển nguồn nhân lực hay trong lĩnh vực y tế, bảo vệ môi trường,… Đó là những chương trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm” [21, tr. Bên cạnh đầu tư công bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thì đầu tư công còn được thực hiện bởi vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư.
Nguồn vốn này được hình thành từ việc các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập tạo ra một cách hợp pháp và không phải nộp về ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, nhằm bảo đảm nguyên tắc hiệu quả và minh bạch trong việc sử dụng vốn đầu tư công, các nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư cũng phải tuân theo quy định của pháp luật. Thứ tư, về mục đích của đầu tư công, đầu tư công nhằm mục đích phát triển kinh tế – xã hội. Bất kì nhà nước nào cũng mang bản chất giai cấp và bản chất xã hội.
Trong giai đoạn hiện nay, bản chất xã hội của nhà nước được thể hiện rõ ràng hơn so với trước đây, bằng việc thừa nhận nhiều quyền hơn cho con người và công dân; đồng thời tăng cường thực hiện nhiều chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Một trong những giải pháp thúc đẩy phát triển – xã hội là việc tăng cường thực hiện đầu tư công của nhà nước. Vì vậy, đầu tư công luôn gắn liền với quá trình nhà nước thực hiện bản chất, chức năng và vai trò của mình. Nhờ đầu tư công, đời sống của người dân ngày càng cải thiện, môi trường đầu tư kinh doanh từng bước được thông thoáng, năng lực cạnh tranh của nhà nước được tăng lên, đặc biệt là hệ thống cơ sở hạ tầng ngày càng hoàn thiện và hiện đại.
Từ đó, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của từng địa phương và trên phạm vi cả nước. Khái niệm và đặc điểm thực hiện pháp luật về đầu tư công 1. Khái quát pháp luật về đầu tư công 12 Sự ra đời và hoàn thiện của pháp luật luôn gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của nhà nước. Bởi lẽ, pháp luật là sản phẩm của nhà nước, là hệ thống các quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh và được nhà nước bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế theo những định hướng và mục tiêu nhất định.
Như vậy, pháp luật với chức năng quan trọng là điều chỉnh các quan hệ xã hội và vai trò cơ bản là phương tiện để nhà nước quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Trong lĩnh vực đầu tư công, pháp luật đầu tư công là phương tiện chủ yếu để nhà nước quản lý và phát triển kinh tế – xã hội.