CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Đầu tư công bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm a) Đầu tư Theo kinh tế học vĩ mô: “Đầu tư là tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai.
Có nghĩa là đầu tư là việc bỏ tư bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư. Đầu tư còn được gọi là hình thành tư bản hoặc tích lũy tư bản. Chỉ có tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được tính là đầu tư, còn tăng tư bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản không được coi là đầu tư”. b) Đầu tư công Theo quy định tại Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 thì: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽ bao gồm: - Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. - Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. - Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công ty.
Theo nghĩa hẹp: Đầu tư công là đầu tư từ NSNN, từ nguồn viện trợ phát triển chính thức của nước ngoài, từ nguồn phát hành trái phiếu của Chính phủ ở trong nước và nước ngoài. 6 Theo nghĩa rộng: Đầu tư công là đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước bao gồm cả đầu tư của Nhà nước và đầu tư của DNNN”. Theo quy định tại Điều 4 Luật Đầu tư công thì: “Vốn đầu tư công vốn ngân sách, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư”. Các đặc điểm của đầu tư công Xuất phát từ tính chất “công cộng” của hoạt động đầu tư, nên đầu tư công có một số đặc điểm chính sau: - Bằng quyền lực của mình (công quyền), Nhà nước quyết định lượng tiền đầu tư, địa điểm đầu tư, nội dung đầu tư,.
thông qua các dự án đầu tư được nhà nước thẩm định và xét duyệt. Những dự án đầu tư này thường cần nguồn vốn rất lớn mà nhà nước mới có khả năng đầu tư. - Việc quyết định và thực hiện các dự án công được thực hiện chặt chẽ theo quy định của pháp luật. Đặc biệt, quá trình giải ngân cho việc thực hiện dự án được pháp luật quy định chặt chẽ, rõ ràng trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị có liên quan.
- Hiệu quả của đầu tư công được tính theo lợi ích mang lại cho sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước, địa phương hoặc đảm bảo an sinh xã hội (lợi ích công), ổn định đời sống cho nhân dân ở khu vực đầu tư. Phân loại đầu tư công Có nhiều cách phân loại hoạt động đầu tư công theo các tiêu thức khác nhau: a) Theo bản chất đối tượng đầu tư: hoạt động đầu tư công bao gồm đầu tư cho các đối tượng vất chất (đường sá, cầu cống, nhà xưởng, máy móc, thiết bị,.) và đầu tư cho các đối tượng phi vật chất (như: trí tuệ, nguồn nhân lực, y tế, khoa học kỹ thuật,.) 7 b) Theo phân cấp quản lý: đầu tư công chia theo các dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, B và C. c) Theo mục đích đầu tư: - Đầu tư vì lợi ích xã hội, lợi ích đất nước. Đó là các khoản đầu tư cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội,.
- Đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận: đây là các khoản đầu tư cho hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ mà mục đích chủ yếu là lợi nhuận như đầu tư phát triển, mở rộng, nâng cấp. các doanh nghiệp nhà nước. Nguồn vốn cho đầu tư công Tại Luật đầu tư công số 49/2014/QH2013 quy định thì: “Nguồn vốn cho đầu tư công gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách nhà nước để đầu tư. a) Trái phiếu Chính phủ: là nguồn vốn do Chính phủ phát hành trái phiếu nhằm mục đích đầu tư cho các công trình xây dựng và các công trình nhằm phát triển sản xuất.
b) Vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh: là vốn mà doanh nghiệp vay tại các tổ chức tín dụng được các cơ quan Nhà nước (Bộ tài chính…) hoặc định chế tài chính được chỉ định (do chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ bảo lãnh) c) Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước: Nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước có tác dụng tích cực trong việc giảm đáng kể bao cấp vốn trực tiếp của nhà nước. Với cơ chế tín dụng, các đơn vị sử dụng nguồn vốn này phải đảm bảo nguyên tắc hoàn trả vốn vay. Chủ đầu tư là người vay vốn phải tính kỹ hiệu quả đầu tư, sử dụng vốn tiết kiệm hơn. 8 d) Nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước: bao gồm vốn có nguồn gốc NSNN cấp vốn cho doanh nghiệp hoạt động và các khoản thu và lợi của nhuận của doanh nghiệp nhà nước, vốn vay của doanh nghiệp nhà nước với sự bảo lãnh của Chính phủ.
e) Vốn đầu tư công - tư hỗn hợp theo mô hình dự án công tư kết hợp (PPP): là việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án. f) Nguồn vốn Viện trợ phát triển chính thức (ODA) Nguồn vốn ODA là nguồn phát triển do các tổ chức quốc tế và các công ty chính phủ nước ngoài cung cấp với mục tiêu trợ giúp các nước đang phát triển”. Do lựa chọn đề tài nên tác giả chỉ nghiên cứu nguồn vốn cho đầu tư công liên quan đến nguồn vốn Ngân sách Nhà nước: Đây chính là số lượng chi tiêu của Ngân sách Nhà nước cho đầu tư, đó là một trong những nguồn vốn đầu tư quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia nói chung và cho vùng, miền, lãnh thổ, địa phương nói riêng. Nguồn vốn này thường được sử sụng cho các dự án nhằm mang lại lợi ích chung của quốc gia.
Quản lý đầu tư công bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm và đặc điểm a) Khái niệm Theo quy định tại Luật đầu tư công năm 2014 thì: “Quản lý đầu tư công bằng vốn ngân sách nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước với chi phí thấp nhất. 9 Quản lý đầu tư công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định chương trình, danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án đầu tư công và kế hoạch đầu tư công”. b) Đặc điểm - Chủ sở hữu là Nhà nước và thể hiện một cách rõ nét sự tách biệt giữa quyền sở hữu, quyền quản lý và sử dụng vốn.
- Hoạt động quản lý đầu tư công nhằm mục đích là phục vụ lợi ích của xã hội nên kết quả của hoạt động đầu tư khó có thể đo đếm được, hoạt động đầu tư này nhằm mang lại các lợi ích về xã hội chứ không đạt hiệu quả về tài chính. - Do trình độ quản lý còn nhiều yếu kém, nguồn vốn giải ngân còn nên đôi khi độ rủi ro của hoạt động này thường cao. Mục tiêu của quản lý đầu tư công bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước a) Thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương b) Phân bổ và sử dụng có hiệu quả nhất nguồn vốn đầu tư công từ NSĐP cho các công trình XDCB. c) Tránh thất thoát, lãng phí trong quá trình sử dụng vốn.
Nguyên tắc quản lý đầu tư công bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước a) Tuân thủ pháp luật Thực hiện đúng theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: “Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hanh tiết kiệm, chống lãng phí. Riêng hoạt động đầu tư công được điều chỉnh bằng các Nghị quyết của Quốc hội, các văn bản hướng dẫn thi hành luật liên quan và các nghị định của Chính phủ”. b) Công khai minh bạch Công khai, minh bạch là một nguyên tắc được phổ biến trong tất cả các khâu của cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước; công khai minh bạch sẽ bảo đảm cơ chế “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” trong quản 10 lý. Nguyên tắc này thể hiện qua việc công khai các công trình, dự án được thụ hưởng vốn ngân sách nhà nước, không kể các dự án có liên quan đến an ninh quốc gia.