CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ CHƯƠNG TRÌNH NƯỚC SẠCH VÀ VỆ SINH MÔI TRƯỜNG NÔNG THÔN 1.1 Tổng quan về đầu tư công và quản lý đầu tư công 1.1 Khái niệm và vai trò của đầu tư công trong nền kinh tế quốc dân a) Khái niệm về Đầu tư công Kinh tế học định nghĩa đầu tư công là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất, cung ứng hàng hóa công cộng và chi tiêu chính phủ, là các khoản chi của chính phủ để cung ứng hàng hóa công cộng như xây dựng đường xá, trường học, dịch vụ khám chữa bệnh, an ninh, quốc phòng. Còn trong Luật Đầu tư công năm 2014 có giải thích “đầu tư công” là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. “Nhà nước” trong khái niệm trên là gồm cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, và tổ chức chính trị xã hội. Cách định nghĩa như trên của Luật Đầu tư công chỉ bao hàm lại khái niệm của kinh tế học và chỉ nêu góc nhìn ở khía cạnh mục đích, nghĩa là hoạt động đầu tư nhằm phục vụ việc gì, ở đây là phục vụ việc phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Các nhà kinh tế còn định nghĩa theo khía cạnh tính sở hữu của đầu tư công như sau: “Đầu tư công là các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành”, nghĩa là nguồn vốn đầu tư thuộc về nhà nước. Trong Luật Đầu tư công năm 2014 đã gián tiếp đề cập đến khía cạnh sở hữu thông qua các quy định về “vốn đầu tư công” và nội dung “quản lý và sử dụng vốn đầu tư công”, theo đó: “vốn đầu tư công gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.” Tác giả cho rằng việc tiếp cận ở cả góc độ mục đích và góc độ sở hữu của đầu 1 tư công sẽ giúp giải thích mối quan hệ của đầu tư công với mục đích phát triển kinh tế - xã hội và việc sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công sẽ trình bày ở những phần tiếp theo của luận văn. b) Vai trò của Đầu tư công trong nền kinh tế Các nhà kinh tế thông qua các cơ sở lý thuyết và nghiên cứu thực nghiệm đều thống nhất với nhau rằng “vốn đầu tư công là một thành phần quan trọng trong tổng vốn đầu tư của toàn xã hội, và là một nhân tố tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế”. Tăng trưởng kinh tế: Đầu thế kỷ 18, tác giả Adam Smith đã cho rằng “việc tăng vốn đầu tư sẽ dẫn đến tăng sức lao động và tăng công cụ sản xuất cả về số lượng và chất lượng, từ đó mở rộng sản xuất, hay nói cách khác đầu tư tác động đến tăng trưởng kinh tế biểu hiện ở cả hai mặt tổng cung và tổng cầu”.
Trên cơ sở kế thừa các lý thuyết về vốn đầu tư, tác giả Cobb và Douglas đã mô hình hóa vai trò của vốn thông qua hàm sản xuất. Tiếp đó, tác giả Keynes cho rằng “tổng sản lượng của nền kinh tế hình thành nhờ vào việc hiện thực hóa những quyết định chi tiêu như tiêu dùng của hộ gia đình, đầu tư mở rộng kinh doanh của doanh nghiệp, khoản chi của chính phủ và chi tiêu ròng của nền kinh tế bên ngoài đối với sản phẩm nội địa”. Các tác giả đều cho rằng “gia tăng đầu tư sẽ làm cho tổng cầu tăng trong điều kiện là các yếu tố khác không đổi. Sự thay đổi tổng cung, tổng cầu được phản ánh qua tốc độ tăng trưởng kinh tế.
Từ đó suy ra khi thay đổi quy mô vốn đầu tư dẫn tới việc thay đổi tốc độ tăng trưởng kinh tế.” Đầu tư công là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến quyết định đổi mới và phát triển khoa học công nghệ của một quốc gia. Các nhà kinh tế cho rằng: “Mỗi quốc gia ở một trình độ phát triển nhất định sẽ sử dụng một trình độ khoa học công nghệ tương ứng. Để chuyển từ trình độ công nghệ hiện tại sang trình độ công nghệ cao hơn, đòi hỏi quốc gia phải chi những khoản đầu tư đủ lớn để đảm bảo quá trình chuyển đổi diễn ra thành công. Do đó, đầu tư công tác động tới việc đổi mới công nghệ.
Đầu tư công cũng giúp giải quyết những mất cân đối về phát triển kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế của vùng, giữa các vùng và đưa các vùng này thoát khỏi tình trạng kém phát triển, phát huy các lợi thế so sánh của vùng. 2 Đầu tư công cũng tác động đến các nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân (cả trong và ngoài nước). Cụ thể: tác động này biểu hiện thông qua việc đầu tư công vào các phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, tạo cơ sở tiền đề để thúc đẩy việc giải ngân các nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân vào các hoạt động sản xuất, thương mại, xây dựng, và dân sự.2 Đầu tư công ở Việt Nam và tăng trưởng kinh tế Đầu tư công ở Việt Nam từ sau “Chính sách Đổi mới” đến nay, đặc biệt từ năm 2000 đến nay đã góp phần quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các yếu tố nền tảng quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, hỗ trợ và thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, qua đó góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của khu vực nhà nước nói riêng và toàn nền kinh tế nói chung. Để có được thành quả về phát triển GDP như trong Hình 1.1 là phần lớn nhờ vào kết quả của đầu tư công ở Việt Nam.
Song so với các nước trong khu vực thì chúng ta còn ở mức thấp (Hình 1. Điều đó cho thấy đầu tư công vẫn còn nhiều bất cập như hiệu quả đầu tư thấp, cơ cấu đầu tư bất hợp lý và cơ chế xin cho vẫn hiện hữu, cơ chế đầu tư ngày càng tỏ ra thiếu khả năng đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển và thiếu bền vững. Tác giả Nguyễn Ngọc Sơn và Lê Thị Ngọc Diệp (2014) đã đề xuất việc tái cơ cấu đầu tư, đặc biệt đầu tư công, là một trong những đột phá chiến lược cho giai đoạn 2011-2020 nhằm thúc đẩy tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế. 1: Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam từ năm 1985 đến nay qua chỉ tiêu GDP 3 Nguồn: Ngân hàng thế giới Hình 1.
2: Tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP) của Việt Nam so với các nước trong khu vực trong giai đoạn 2000-2012. Nguồn: Ngân hàng thế giới. Hai tác giả nêu trên cho thấy: “Tăng trưởng kinh tế của nước ta trong suốt giai đoạn vừa qua gắn liền với tăng mạnh vốn đầu tư, thể hiện qua tỷ lệ đầu tư so với GDP tăng liên tục từ 18,1% năm 1990 lên 42,4% năm 2010. Trung bình giai đoạn 2001-2010 tỷ lệ đầu tư so với GDP đạt 40,5%”.1: Tốc độ tăng trưởng các nguồn vốn đầu tư công (giá so sánh 1994).3 Cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam trong những năm qua Bảng 1.
2: Cơ cấu đầu tư công tại Việt Nam giai đoạn 2010-2013. 2010 2011 2012 2013 Ngành giao thông vận tải 24,1 35,9 25,0 22.9 Ngành nông nghiệp 2,9 4,6 3,1 3,0 Ngành y tế 7,9 7,3 5,5 3,3 Ngành giáo dục 10,2 10,7 10,4 5,2 Ngành quản lý nhà nước 12,8 15,5 17,0 20,5 Ngành văn hóa 4,9 3,3 1,4 2,1 Ngành lâm nghiệp 1,2 2,0 0,5 1,0 Ngành an ninh quốc phòng 13,5 0,3 15,4 21,7 Ngành kho tàng 1,5 1,4 1,0 0,4 Ngành cấp nước 0,9 0,2 0,8 0,5 Ngành thể dục thể thao 0,7 1,0 0,6 0,5 Ngành thủy lợi 6,7 12,5 6,4 9,0 5 2010 2011 2012 2013 Ngành thông tin truyền thông 1,4 0,3 3,0 1,6 Ngành công nghiệp 3,1 1,3 0,0 0,0 Ngành thủy sản 0,8 1,2 2,0 1,4 Ngành khoa học công nghệ 5,5 2,2 6,1 5,0 Ngành thương mại dịch vụ 0,1 0,0 0,0 0,0 Ngành môi trường 1,7 0,0 1,7 2,0 Ngành công cộng 0,3 0,2 0,0 0,0 (Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2014) Đầu tư công ở Việt Nam hiện có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Phần vốn này được Nhà nước giao cho các bộ, ngành và các địa phương, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị và chính trị - xã hội quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật. Tính chung trong giai đoạn 2001 - 2005, tổng vốn đầu tư công đạt khoảng 286 nghìn tỉ đồng, chiếm trên 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, trong giai đoạn 2006 - 2010 ước đạt trên 739 nghìn tỉ đồng, khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.
Như vậy, tỷ trọng vốn nhà nước đầu tư cho các dự án công, các chương trình mục tiêu là rất lớn. Chính vì vậy, việc quản lý và sử dụng có hiệu quả phần vốn đầu tư này là rất quan trọng và cần thiết. Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt Nam còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề.
Việc Tập đoàn Kinh tế nhà nước Vinashin bỏ 1.000 tỉ đồng để mua tàu vận tải biển tuyến Bắc - Nam, nhưng chỉ chạy mấy chuyến rồi dừng, đang được nhắc đến như một điển hình cho sự lãng phí của đầu tư công. Hay việc đầu tư cảng biển dọc 600km ở bờ biển miền Trung quá dày đặc (cứ khoảng 30 - 40km lại có 1 cảng), song các cảng biển này lại không hoạt động hết công suất.