CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Tổng quan về đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư công Đầu tư được coi là động lực chính thức thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và bản chất của mối quan hệ này đã được nghiên cứu trong nhiều nghiên cứu mang tính lý thuyết và thực nghiệm. Nhiều nghiên cứu ngoài nước phân biệt giữa đầu tư tư nhân và đầu tư công, theo đó đầu tư công thường được cho là đầu tư cho kết cấu hạ tầng.
Việc phân biệt như vậy rất có ý nghĩa vì đầu tư cho kết cấu hạ tầng có những điểm khác biệt với nguồn vốn được sử dụng trong các doanh nghiệp. Kết cấu hạ tầng là vốn tồn tại bên ngoài doanh nghiệp và hỗ trợ hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp cũng như các hoạt động của các cá nhân. Theo Luật đầu tư công của Việt Nam số 39/2019/QH14:Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định. Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.
Đối tượng đầu tư công theo Luật đầu tư công của Việt Nam gồm: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội. Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư.
Đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công b và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch. 6 Cấp bù lãi suất tín dụng ưu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân hàng chính sách, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; hỗ trợ đầu tư cho các đối tượng chính sách khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Như vậy có thể hiểu Đầu tư công là hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, đối tượng đầu tư là những công trình, dự án cho nhiều người sử dụng hoặc sử dụng để phục vụ cho nhiều người, bao gồm các công trình, dự án thuộc các lĩnh vực: giao thông vận tải, thủy lợi, điện, cấp nước, khoa học công nghệ, y tế, giáo dục – dạy nghề, văn hóa, thể thao, nghĩa trang, trụ sở cơ quan quản lý nhà nước, quốc phòng an ninh… 1. Đặc điểm của đầu tư công - Đầu tư công của ngân sách nhà nước là khoản chi tích lũy.
Chi đầu tư công trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cốđịnh, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân. Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng cơ sở hạtầng kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục… Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hoá công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển củanền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lãnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng. - Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của ngân sách nhà nước không cốđịnh mà phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.Trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hóa, quy mô chi đầu tư công của ngân sách nhà nước chiếm tỷ lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội. Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ ngân sách nhà nước để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hóa.
Đi đôi với sự gia tăng quy mô thì cơ cấu chi đầu tư cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực tiễn đặt ra, như chi hỗtrợ, chi thực hiện chương 7 trình mục tiêu kinh tế - xã hội… Quy mô chi đầu tư công của nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hóa và mức độ phát triển của khu vực kinh tếtư nhân. Khi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sựổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế - xã hội sẽ được cắt giảm. - Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng.
Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tình đến hiệu quả khai thác. Chi đầu tư xây dựng kết cấu hạtầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong chi ngân sách nhà nước và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả. Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hoá xã hội, phúc lợi công cộng.
Sự tham gia của nhà nước vào các lĩnh vực nêu trên có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung và của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh nói riêng, bởi nó nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản xuất, mở rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh đồng thời tạo ra các trung tâm kinh tế. - Đầu tư công có mối liên hệ với nợ ngân sách và tăng trưởng kinh tế. Nợ ngân sách có tác động gián tiếp đến tăng trưởng thông qua ảnh hưởng của nó trên đầu tư công. Đa số nợ ngân sách được sử dụng cho đầu tư công, do đó nếu đầu tư công có hiệu quả thì nợ ngân sách là cần thiết.
Tuy nhiên, việc vay mượn nợ có một tác động tích cực lên đầu tư và tăng trưởng trong phạm vị một mức ngưỡng nhất định, vượt qua mức này, nợ có thểức chế sự tăng trưởng kinh tế, nhất là ở các nước có thu nhập thấp. - Hiệu quả đầu tư công khó được đo lường bằng các chỉ tiêu cụ thể và có 8 hiệu quả lâu dài. Một dự án đầu tư công rất khó đánh giá được hiệu quả một cách đầy đủ vì không giống như một dự án đầu tư thông thường sẽ được hoàn vốn trực tiếp trong một khoảng thời gian nhất định. Khi nhà nước quyết định đầu tư vào một dự án nào đó, nhà nước không quan tâm vào khả năng hoàn vốn của dự án mà chỉ quan tâm đến tác động của dự án đối với nền kinh tế, với xã hội và đời sống người dân hay nói cách khác nhà nước chỉ quan tâm đến phúc lợi xã hội mà dự án mang lại.
Ngoài ra, dự án đầu tư công có hiệu quả không chỉ trước mắt mà trong một thời gian dài, thậm chí rất dài trong tương lai, đôi khi dự án đầu tư công không có hiệu quả trước mắt mà chỉ phát huy hiệu quả trong tương lai. Vai trò của đầu tư công Đầu tư công có ý nghĩa xã hội rất lớn trong định hướng phát triển chung của đất nước, do đó, nếu chỉ tính hiệu quả kinh tế đơn thuần thì sẽ không chính xác, mà phải tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát triển giáo dục, an sinh xã hội. Kết cấu hạ tầng là đối tượng chính của đầu tư công, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất được diễn ra bình thường, liên tục. Kết cấu hạ tầng cũng được định nghĩa là tổng thể các cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra một cách bình thường.
Toàn bộ kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành nhiều loại khác nhau dựa trên các tiêu chí khác nhau. Cụ thể như: - Nếu căn cứ theo lĩnh vực kinh tế- xã hội thì kết cấu hạtầng có thểđược phân chia thành: kết cấu hạ tầng phục vụ kinh tế, kết cấu hạ tầng phục vụ hoạt động xã hội và kết cấu hạ tầng phục vụ an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, trên thực tế, ít có loại kết cấu hạ tầng nào chỉ phục vụ kinh tế mà không phục vụ hoạt động xã hội và ngược lại.