Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống đê điều tỉnh Nam Định giữ vị trí chiến lược đặc biệt quan trọng trong công tác phòng chống thiên tai của vùng hạ lưu sông Hồng và sông Đáy, bảo vệ trực tiếp tính mạng và tài sản của hơn 1,8 triệu người dân. Với tổng chiều dài 663 km đê, bao gồm 27 km đê sông từ cấp I đến cấp III, 98 km đê biển, 298 km đê dưới cấp III, 282 cống dưới đê và 31 bối dân sinh, hạ tầng đê điều địa phương luôn chịu áp lực rất lớn trước diễn biến phức tạp của bão lũ và biến đổi khí hậu. Trong giai đoạn vừa qua, nguồn vốn ngân sách nhà nước đã đầu tư hàng nghìn tỷ đồng để củng cố các tuyến xung yếu, tuy nhiên công tác quản lý chi phí tại Chi cục Thủy lợi Nam Định vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn, từ khâu lập tổng mức đầu tư, kiểm soát dự toán đến đấu thầu và quyết toán hợp đồng.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự thiếu hụt kinh phí so với nhu cầu thực tế: kinh phí duy tu thường xuyên được cấp từ 20 đến 30 tỷ đồng mỗi năm mới chỉ đáp ứng khoảng 30% nhu cầu bảo dưỡng tối thiểu (từ 70 đến 100 tỷ đồng mỗi năm). Mục tiêu của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi phí các dự án tu bổ đê điều do Chi cục Thủy lợi Nam Định quản lý trong giai đoạn 2015 - 2020, nhận diện các yếu tố làm gia tăng chi phí, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn cho giai đoạn 2021 - 2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, giúp tối ưu hóa chi phí đầu tư công, giảm tỷ lệ trượt giá dự án từ 5% đến 8%, đồng thời đảm bảo chất lượng và tiến độ các công trình phòng chống thiên tai trọng điểm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết quản trị dự án theo tiêu chuẩn quốc tế của Viện Quản lý Dự án (PMI), chu trình quản trị chất lượng PDCA (Plan - Do - Check - Act) và lý thuyết quản lý chi phí vòng đời công trình xây dựng (Life-Cycle Costing). Theo đó, chi phí dự án đầu tư xây dựng được hình thành và kiểm soát xuyên suốt qua 3 giai đoạn: Chuẩn bị đầu tư, Thực hiện đầu tư và Kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng.

Khung lý thuyết tập trung làm rõ 5 khái niệm cốt lõi:

  • Tổng mức đầu tư xây dựng: Toàn bộ chi phí dự tính tối đa của dự án theo công thức V = GBT, TĐC + GXD + GTB + GQLDA + GTV + GK + GDP, trong đó bao gồm chi phí bồi thường hỗ trợ tái định cư, chi phí xây dựng, thiết bị, quản lý dự án, tư vấn, chi phí khác và dự phòng trượt giá.
  • Dự toán xây dựng công trình: Chi phí cần thiết xác định ở bước thiết kế kỹ thuật hoặc thiết kế bản vẽ thi công theo công thức D = GXD + GTB + GQLDA + GTV + GDP.
  • Giá gói thầu và giá trúng thầu: Cơ sở pháp lý và kinh tế để thực hiện lựa chọn nhà thầu thông qua hình thức đấu thầu cạnh tranh hoặc chỉ định thầu.
  • Quản lý định mức và giá xây dựng: Hệ thống công cụ kỹ thuật để tính đúng, tính đủ hao phí vật tư, nhân công và máy thi công.
  • Thanh quyết toán hợp đồng xây dựng: Quy trình kiểm soát giải ngân dựa trên khối lượng nghiệm thu thực tế và điều kiện hợp đồng.

Toàn bộ hệ thống lý thuyết được soi chiếu qua hành lang pháp lý hiện hành của Việt Nam, bao gồm Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Luật sửa đổi bổ sung số 62/2020/QH14, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, Nghị định số 10/2021/NĐ-CP và hệ thống Thông tư hướng dẫn của Bộ Xây dựng (Thông tư số 09/2019/TT-BXD, Thông tư số 10/2019/TT-BXD).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được thu thập từ hồ sơ quản lý dự án, báo cáo tài chính, hồ sơ dự toán, quyết toán của 56 dự án đê điều do Chi cục Thủy lợi tỉnh Nam Định quản lý trong giai đoạn 2015 - 2020. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 40 dự án đã hoàn thành phê duyệt quyết toán và 16 dự án đang triển khai dở dang, kết hợp với mẫu khảo sát chi tiết 12 gói thầu duy tu bảo dưỡng tiêu biểu. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được áp dụng nhằm bao quát đầy đủ các loại hình đê sông, đê biển và công trình kè, cống xung yếu.

Phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm:

  • Phương pháp thống kê mô tả và phân tích chi phí: Đo lường cơ cấu từng khoản mục chi phí trong tổng mức đầu tư và tính toán tỷ lệ tiết kiệm sau đấu thầu.
  • Phương pháp phân tích so sánh: Đối chiếu chi phí dự toán ban đầu với giá trị quyết toán thực tế nhằm xác định biên độ sai lệch.
  • Phương pháp hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật: Đánh giá sự tương thích của quy trình quản lý chi phí tại địa phương với các quy định pháp luật mới ban hành.

Lý do lựa chọn các phương pháp này là vì tính chất đặc thù của công trình thủy lợi - đê điều có khối lượng chìm khuất lớn, phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên, đòi hỏi số liệu phân tích định lượng phải gắn liền với thực tế giải ngân và cơ chế kiểm soát giá theo chu kỳ thời gian từ năm 2020 đến năm 2021.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng quản lý chi phí tại Chi cục Thủy lợi tỉnh Nam Định giai đoạn 2015 - 2020 chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô thực hiện dự án lớn nhưng tiến độ giải ngân còn chậm. Giai đoạn 2010 - 2020, Chi cục đã hoàn thành và phê duyệt quyết toán 40 dự án (gồm 9 dự án đê biển và 31 dự án đê sông) với tổng kinh phí hơn 2.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, trong 16 dự án đang tiếp tục triển khai với tổng mức đầu tư 4.658 tỷ đồng, khối lượng thực hiện lũy kế mới đạt 876,8 tỷ đồng (tương đương khoảng 18,8% tổng mức đầu tư), phản ánh tình trạng dở dang kéo dài và nguy cơ chịu ảnh hưởng lớn từ trượt giá.

Thứ hai, công tác duy tu bảo dưỡng đạt kết quả kỹ thuật đáng kể nhưng thiếu hụt kinh phí trầm trọng. Chi cục đã thực hiện tu sửa 2,9 km kè, gia cố 65,2 km đê, san lấp mặt đê 117,5 km, khoan phụt vữa 25,1 km và xử lý mối 70,6 km với tổng kinh phí 186 tỷ đồng. Mặc dù vậy, nguồn vốn bố trí hàng năm chỉ đạt 20 đến 30 tỷ đồng, đáp ứng chưa đầy 30% nhu cầu duy tu thực tế từ 70 đến 100 tỷ đồng/năm.

Thứ ba, khối lượng đê chưa hoàn thiện còn cao, làm tăng chi phí ứng phó khẩn cấp. Hiện tại, toàn tỉnh vẫn còn 33,06 km đê thiếu cao trình thiết kế; chiều dài đê hoàn thiện mặt cắt theo tiêu chuẩn mới chỉ đạt 82,7 km trên tổng số 274 km đê chính (đạt tỷ lệ 30,2%). Tình trạng này dẫn đến việc phải thường xuyên bổ sung ngân sách xử lý sự cố cấp bách hàng năm.

Thứ tư, hiệu quả tiết kiệm chi phí qua đấu thầu chưa cao. Tỷ lệ tiết kiệm tại các gói thầu đấu thầu rộng rãi chỉ dao động từ 3,0% đến 6,0%, trong khi các gói thầu chỉ định thầu xử lý sự cố cấp bách đạt mức tiết kiệm dưới 1,5%. Công tác giải phóng mặt bằng gặp vướng mắc lớn tại các khu dân cư lấn chiếm hành lang bảo vệ đê, làm tăng chi phí đền bù và kéo dài thời gian thi công trung bình từ 6 đến 18 tháng.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện trên phản ánh rõ nét sự tương tác giữa yếu tố khách quan và chủ quan trong quản trị chi phí xây dựng hạ tầng thủy lợi. Về mặt khách quan, đặc thù công trình đê điều xây dựng theo tuyến trải dài, khối lượng đào đắp và kè đá chìm khuất dưới nước lớn, chịu ảnh hưởng trực tiếp của biến động thủy văn và sóng biển. Sự biến động giá vật liệu (xăng dầu, sắt thép, đá hộc tăng từ 15% đến 25% trong các giai đoạn cao điểm) gây áp lực điều chỉnh dự toán vượt dự phòng.

Về mặt chủ quan, chất lượng hồ sơ khảo sát, thiết kế của một số đơn vị tư vấn còn hạn chế, chưa tính toán hết tính chất phức tạp của địa chất lòng sông, dẫn đến việc phải điều chỉnh thiết kế trong quá trình thi công. So sánh với các nghiên cứu tương tự tại tỉnh Bắc Ninh hay huyện Thạch Thất (Hà Nội), tình trạng thiếu vốn đầu tư tập trung và chậm quyết toán dự án hoàn thành là vấn đề chung của các dự án đê điều miền Bắc, nơi mà tỷ lệ phát sinh chi phí do kéo dài thời gian thi công thường chiếm từ 5% đến 12% tổng chi phí xây lắp.

Dữ liệu nghiên cứu của luận văn có thể được minh họa trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh khoảng cách giữa nhu cầu vốn duy tu (70 - 100 tỷ đồng) và vốn cấp thực tế (20 - 30 tỷ đồng), kết hợp với bảng cơ cấu chi phí xây lắp theo từng tuyến sông Đáy, sông Hồng nhằm làm rõ sự phân bổ nguồn lực chưa đồng đều.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm tăng cường công tác quản lý chi phí các dự án đê điều tại Chi cục Thủy lợi tỉnh Nam Định giai đoạn 2021 - 2025:

  • Kiện toàn tổ chức bộ máy và phát triển nhân lực: Tái cấu trúc Ban Quản lý dự án theo mô hình 3 cấp độ quản lý chuyên môn hóa; tổ chức các khóa đào tạo chuyên sâu định kỳ 2 lần/năm về áp dụng định mức kinh tế kỹ thuật theo Nghị định 10/2021/NĐ-CP và Thông tư 09/2019/TT-BXD cho 100% cán bộ làm công tác thẩm định, dự toán; đặt mục tiêu giảm thiểu sai sót trong bóc tách khối lượng xuống dưới mức 3%. Chủ thể thực hiện: Ban Lãnh đạo Chi cục Thủy lợi tỉnh Nam Định; Thời gian: Năm 2021 - 2022.
  • Nâng cao chất lượng lập và thẩm định tổng mức đầu tư ở giai đoạn chuẩn bị: Siết chặt quy trình khảo sát địa chất, đo đạc trắc địa công trình ngầm và kè dưới nước; ứng dụng bộ cơ sở dữ liệu giá chuẩn của địa phương để tính đúng, tính đủ các thành phần chi phí ngay từ báo cáo nghiên cứu khả thi, phấn đấu đưa độ lệch giữa dự toán phê duyệt và chi phí quyết toán thực tế về mức dưới 5%. Chủ thể thực hiện: Phòng Kế hoạch - Kỹ thuật phối hợp các đơn vị tư vấn thiết kế; Thời gian: Năm 2021 - 2023.
  • Tối ưu hóa chi phí qua công tác đấu thầu và giám sát thực hiện hợp đồng: Triển khai đấu thầu qua Hệ thống mạng Đấu thầu Quốc gia đối với 100% các gói thầu xây lắp đủ điều kiện; tăng cường tính cạnh tranh để nâng tỷ lệ tiết kiệm bình quân qua đấu thầu lên từ 4,5% đến 7,0%; thực hiện kiểm soát khối lượng nghiệm thu gối đầu nghiêm ngặt tại hiện trường trước khi giải ngân. Chủ thể thực hiện: Tổ chuyên gia đấu thầu và Đơn vị tư vấn giám sát; Thời gian: Giai đoạn 2021 - 2025.
  • Tăng cường kiểm soát tạm ứng và thanh quyết toán vốn đầu tư hoàn thành: Rút ngắn thời gian lập và thẩm tra hồ sơ quyết toán xuống dưới 6 tháng kể từ khi bàn giao công trình; thu hồi 100% các khoản vốn tạm ứng quá hạn, kiên quyết xử lý dứt điểm công nợ tồn đọng theo đúng Thông tư số 08/2016/TT-BTC và Thông tư số 74/2015/TT-BTC. Chủ thể thực hiện: Phòng Tài chính - Kế toán Chi cục Thủy lợi phối hợp Kho bạc Nhà nước tỉnh Nam Định; Thời gian: Định kỳ hàng năm từ 2021 đến 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn đem lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ quản lý dự án tại các Chi cục Thủy lợi và Sở Nông nghiệp & Phát triển Nông thôn: Cung cấp khung phương pháp luận và quy trình kiểm soát chi phí thực chiến qua 3 giai đoạn đầu tư, giúp tối ưu hóa việc phân bổ nguồn vốn ngân sách hạn hẹp tại các địa phương có hệ thống đê điều ven biển.
  • Đơn vị tư vấn thiết kế, thẩm tra và kỹ sư định giá xây dựng: Tham khảo các tiêu chuẩn bóc tách khối lượng đê kè, kỹ thuật dự phòng chi phí khối lượng chìm khuất và phương pháp xây dựng đơn giá đặc thù cho công trình ngoài đô thị nhằm giảm thiểu tỷ lệ điều chỉnh dự toán.
  • Nhà thầu thi công hạ tầng thủy lợi - giao thông nông thôn: Nắm vững quy trình lập giá dự thầu, quy chuẩn nghiệm thu khối lượng và thủ tục tạm ứng, thanh quyết toán vốn ngân sách để chủ động quản trị dòng tiền, nâng cao biên lợi nhuận từ 3% đến 5% trên mỗi gói thầu.
  • Học viên cao học, giảng viên và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý xây dựng và Kinh tế công trình: Sử dụng làm tài liệu tham khảo điển hình về case study quản lý chi phí đầu tư công trình hạ tầng đê điều thích ứng với biến đổi khí hậu tại vùng đồng bằng Bắc Bộ.

Câu hỏi thường gặp

  • Điểm đặc thù lớn nhất ảnh hưởng đến quản lý chi phí các dự án đê điều tại Nam Định là gì? Đặc thù lớn nhất là công trình trải dài theo tuyến, chịu tác động mạnh của địa chất yếu và sóng gió biển, với tỷ lệ khối lượng chìm khuất lớn. Thêm vào đó, tính chất xử lý cấp bách trước mùa mưa bão đòi hỏi quy trình chỉ định thầu nhanh, gây áp lực lớn lên việc kiểm soát dự toán và định mức đơn giá vật liệu.

  • Cơ cấu Tổng mức đầu tư dự án đê điều gồm những khoản mục chi phí nào? Tổng mức đầu tư gồm 7 khoản mục chi phí theo Nghị định 10/2021/NĐ-CP: Chi phí bồi thường hỗ trợ tái định cư, Chi phí xây dựng, Chi phí thiết bị, Chi phí quản lý dự án, Chi phí tư vấn đầu tư xây dựng, Chi phí khác và Chi phí dự phòng (cho yếu tố phát sinh khối lượng và trượt giá).

  • Làm cách nào để hạn chế thất thoát chi phí ở các hạng mục kè đê có khối lượng chìm khuất lớn? Cần áp dụng công nghệ đo đạc trắc địa chuyên dụng dưới nước trước và sau khi thi công, tổ chức nghiệm thu gối đầu dứt điểm từng lớp đá hộc, vải địa kỹ thuật, đồng thời bổ sung chi phí bảo hiểm công trình vào dự toán để giảm thiểu rủi ro khi có bão lũ bất ngờ.

  • Tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu các dự án đê điều tại Nam Định hiện đạt mức bao nhiêu? Trong giai đoạn 2018 - 2020, tỷ lệ tiết kiệm của các gói thầu đấu thầu rộng rãi đạt từ 3,0% đến 6,0%, trong khi các gói thầu cấp bách chỉ định thầu chỉ đạt dưới 1,5%. Việc mở rộng đấu thầu qua mạng từ năm 2021 được kỳ vọng nâng tỷ lệ tiết kiệm lên mức 4,5% đến 7,0%.

  • Giải pháp nào giải quyết khoảng cách giữa nhu cầu duy tu 70 - 100 tỷ đồng và vốn cấp 20 - 30 tỷ đồng hàng năm? Cần ưu tiên vốn tập trung cho 33,06 km đê thiếu cao trình và 82,7 km mặt cắt xung yếu, kiên quyết không đầu tư dàn trải; đồng thời đẩy mạnh xã hội hóa nguồn lực kết hợp khai thác đa mục tiêu hạ tầng giao thông mặt đê để tái tạo nguồn thu bảo trì.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và hành lang pháp lý về quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng đê điều theo Luật Xây dựng và Nghị định 10/2021/NĐ-CP.
  • Đánh giá thực trạng 56 dự án đê điều và gói kinh phí 186 tỷ đồng duy tu bảo dưỡng tại Chi cục Thủy lợi Nam Định giai đoạn 2015 - 2020 với nhiều số liệu thực chứng xác thực.
  • Nhận diện chính xác 4 rào cản lớn gồm thiếu hụt 70% nguồn vốn duy tu, 33,06 km đê thiếu cao trình, tỷ lệ giải ngân dự án dở dang mới đạt 18,8% và khó khăn trong khâu mặt bằng.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp từ hoàn thiện bộ máy, chuẩn hóa dự toán đến mở rộng đấu thầu qua mạng và siết chặt quyết toán trong giai đoạn 2021 - 2025.
  • Xác định lộ trình triển khai cụ thể giúp nâng cao hiệu quả tiết kiệm ngân sách từ 5% đến 8% và rút ngắn thời gian quyết toán xuống dưới 6 tháng.

Đóng góp lớn nhất của nghiên cứu là cung cấp một mô hình quản trị chi phí thích ứng cao cho các cơ quan quản lý đê điều ven biển miền Bắc. Để hiện thực hóa các giải pháp, Chi cục Thủy lợi tỉnh Nam Định cần phối hợp chặt chẽ với Sở Nông nghiệp & Phát triển Nông thôn và Kho bạc Nhà nước tỉnh để ban hành quy chế phối hợp kiểm soát chi phí ngay trong quý IV năm 2021, tạo bước chuyển biến mạnh mẽ trong quản lý vốn đầu tư công bảo vệ đê điều bền vững.