phần mở đầu, kết luận, danh mục các chữ viết tắt và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết cấu thành 2 chƣơng: - Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý của quản lý nhà nƣớc đối với viên chức ngành y tế - Chƣơng 2: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với viên chức ngành y tế từ thực tiễn Bệnh viện Phổi Trung ƣơng 8 Luan van Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VIÊN CHỨC NGÀNH Y TẾ 1. QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VIÊN CHỨC NGÀNH Y TẾ 1. Khái niệm viên chức và viên chức ngành y tế 1. Khái niệm viên chức Trong quá trình phát triển của hệ thống tổ chức bộ máy nhà nƣớc Việt Nam khái niệm về viên chức ngày càng đƣợc hoàn thiện.
Khái niệm viên chức đƣợc thay đổi theo quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về đội ngũ này. Trải qua một thời gian dài cho đến trƣớc khi Luật cán bộ, công chức đƣợc ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng nhƣ trong các hoạt động quản lý, chúng ta chƣa xác định các khái niệm: cán bộ; công chức; viên chức. Trong hệ thống pháp luật của nƣớc ta, kể từ Hiến pháp 1992 cho đến các luật khác (ví dụ nhƣ: Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Luật bình đẳng giới; Luật Luật sƣ; Luật chứng khoán; Luật Bảo hiểm xã hội; Luật trợ giúp pháp lý; Luật công nghệ thông tin; Luật đấu thầu; Luật công an nhân dân; Luật nhà ở; Luật phòng chống tham nhũng; Luật giáo dục;…) đều có những điều, khoản quy định sử dụng nhiều lần các thuật ngữ “cán bộ”, “công chức”, “viên chức”. Nhƣng chƣa có một văn bản luật nào giải thích các thuật ngữ này.
Trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam, có một điểm đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự liên thông với nhau. Theo yêu cầu nhiệm vụ, cơ quan có thẩm quyền có thể điều động, luân chuyển họ giữa các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội. Với điểm đặc thù này, việc nghiên cứu để xác định rõ cán bộ, công chức, viên chức một cách triệt để rất khó và phức tạp. Bên cạnh đó, việc xây dựng và thực hiện cơ chế quản lý, chính sách đãi ngộ đối với cán bộ cũng nhƣ đối với công chức và viên chức chƣa thể hiện đƣợc những điểm khác 9 Luan van nhau giữa các nhóm, chƣa gắn với đặc điểm và tính chất hoạt động khác nhau của cán bộ với công chức, viên chức.
Năm 1998, khi Pháp lệnh cán bộ, công chức đƣợc ban hành, những ngƣời làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nƣớc, đoàn thể đƣợc gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công chức”. Lúc này, phạm vi và đối tƣợng đã đƣợc thu hẹp lại hơn so với trƣớc nhƣng vẫn gồm cả khu vực hành chính, khu vực sự nghiệp và các cơ quan của Đảng, đoàn thể. Vấn đề cán bộ, công chức, viên chức cũng chƣa xác định đƣợc. Những ngƣời làm việc trong các tổ chức, đơn vị còn lại nhƣ doanh nghiệp nhà nƣớc, lực lƣợng vũ trang thì do các văn bản pháp luật về lao động, về sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, về công an nhân dân… điều chỉnh.
Với quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức, các tiêu chí: Công dân Việt Nam, trong biên chế, hƣởng lƣơng từ Ngân sách nhà nƣớc mới chỉ là những căn cứ để xác định một ngƣời có phải là “cán bộ, công chức” hay không. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và văn bản hƣớng dẫn thi hành Pháp lệnh này mặc dù đã có sự thay đổi rõ rệt so với những quy định trong các nghị định trƣớc đó, song vẫn chƣa có sự phân định rõ giữa công chức và viên chức; không có những quy định phù hợp với đặc thù của từng loại đối tƣợng. Do trong một văn bản có quá nhiều đối tƣợng với tính chất và hoạt động khác nhau cùng đƣợc điều chỉnh nên bản thân quy định pháp luật đã tạo nên những mâu thuẫn nội tại, từ đó gây nên bất hợp lý trong quá trình thực hiện. Thực hiện chủ trƣơng của Đảng về xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nƣớc, Pháp lệnh Cán bộ, công chức 1998 đƣợc sửa đổi một cách căn bản hơn.
Nhà nƣớc đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp mặc dù vẫn sử dụng một danh từ chung là cán bộ, công chức để chỉ những ngƣời làm việc trong khu vực công, nhƣng đã có sự phân biệt giữa cán bộ, công chức 10 Luan van trong cơ quan Nhà nƣớc và cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nƣớc với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thực chất là phân biệt giữa công chức với viên chức, là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hƣớng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tƣợng làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc với các đối tƣợng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hƣớng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hoạt động quản lý hành chính với hoạt động sự nghiệp, phân biệt giữa hoạt động công vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của viên chức. Việc phân định này đã tạo cơ sở để bƣớc đầu đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan Nhà nƣớc với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nƣớc.
Nhƣng vấn đề làm rõ thuật ngữ “công chức” và thuật ngữ “viên chức” cũng chƣa đƣợc giải quyết. Có chăng, trong Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã gọi tắt cán bộ, công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nƣớc là viên chức và Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã gọi tắt cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc là công chức. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 vì không xác định và phân biệt đƣợc rõ thuật ngữ “cán bộ”; “công chức”, “viên chức” nên đã dẫn đến những hạn chế và khó khăn trong quá trình xác định những điểm khác nhau liên quan đến quyền và nghĩa vụ, đến quy định về cơ chế quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dƣỡng, kỷ luật, chế độ tiền lƣơng và chính sách đãi ngộ phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động của cán bộ cũng nhƣ của công chức và viên chức. Ngày 13/11/2008, tại Kỳ họp thứ tƣ, Quốc hội Khóa XII, Luật Cán bộ, công chức đƣợc thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010.
Luật Cán bộ, công chức đã thu hẹp đối tƣợng áp dụng so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức. 11 Luan van Theo đó, đội ngũ viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập chiếm số lƣợng tƣơng đối lớn. Do đặc điểm và tính chất hoạt động của viên chức không trực tiếp thực thi quyền lực nhà nƣớc, quyền lực chính trị nên không thuộc phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh của Luật Cán bộ, công chức mà đƣợc phân biệt, tách khỏi đội ngũ cán bộ, công chức hiện tại để điều chỉnh bằng một chế độ pháp lý khác. Đây là một bƣớc cải cách mạnh mẽ đối với chế độ công vụ, công chức trong lịch sử hơn 60 năm của nền công vụ nƣớc ta.
Việc tách đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ra khỏi Luật Cán bộ, công chức nhằm tạo điều kiện tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách, khuyến khích sự phát triển của các đơn vị sự nghiệp, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công, tạo điều kiện để tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý phù hợp với xu hƣớng nâng cao chất lƣợng phục vụ của các hoạt động sự nghiệp nay. Luật Viên chức 2010 đƣợc ban hành để điều chỉnh đối với đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập; khái niệm về viên chức chính thức đƣợc rõ ràng và quy định cụ thể. Tại điều 2, Luật Viên chức 2010 quy định “Viên chức là công dân Việt Nam đƣợc tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hƣởng lƣơng từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Theo đó, viên chức đƣợc xác định theo các tiêu chí: đƣợc tuyển dụng theo vị trí việc làm; làm việc theo chế độ hợp đồng làm việc; hƣởng lƣơng từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập.
Đây là những ngƣời mà hoạt động của họ nhằm cung cấp các dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho ngƣời dân nhƣ giáo dục, đào tạo, y tế, an sinh xã hội, hoạt động khoa học, văn hoá, nghệ thuật, thể dục, thể thao… Những hoạt động này không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền lực công, không phải là các hoạt động quản lý nhà nƣớc mà chỉ thuần tuý mang tính nghề nghiệp gắn với nghiệp vụ, chuyên môn. 12 Luan van Những đặc điểm cơ bản của viên chức: - Ngƣời mang quốc tịch Việt Nam, đƣợc ký kết hợp đồng làm việc theo vị trí việc làm tại đơn vị sự nghiệp công lập và hƣởng lƣơng từ nguồn thu của đơn vị; - Viên chức là những ngƣời làm những công việc thuần túy về chuyên môn nhƣ giảng dạy, nghiên cứu khoa học, khám chữa bệnh, cung cấp thông tin…tại các đơn vị sự nghiệp công lập, không trực tiếp tham gia và công tác quản lý nhà nƣớc; - Hoạt động nghề nghiệp của viên chức nhằm thực hiện việc cung cấp những dịch vụ công thiết yếu, cung cấp cho ngƣời dân các sản phẩm “phi vật chất”, dựa trên “kỹ năng nghiệp vụ, mang tính nghiệp vụ cao”. Với tính chất công việc nhƣ vậy, mọi hoạt động nghề nghiệp của viên chức đòi hỏi tính chuyên nghiệp, chính xác.