Tổng quan nghiên cứu

Thực hiện chủ trương xã hội hóa một số hoạt động tư pháp theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, chế định Thừa phát lại đã được tái lập và thí điểm tại Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2009 theo Nghị quyết số 24/2008/QH12, sau đó tiếp tục mở rộng tại 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo Nghị quyết số 36/2012/QH13. Đến ngày 31/12/2014, Thành phố Hồ Chí Minh đã thành lập và đưa vào vận hành 11 Văn phòng Thừa phát lại với 36 Thừa phát lại hành nghề, phục vụ ký kết hợp đồng tống đạt cho 25 Tòa án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Tuy nhiên, việc quản lý nhà nước đối với mô hình dịch vụ công mới mẻ này đang đứng trước nhiều thách thức về cơ sở pháp lý, tổ chức bộ máy quản lý và cơ chế giám sát nghiệp vụ.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận, pháp lý về quản lý nhà nước đối với Văn phòng Thừa phát lại; đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức, hoạt động và công tác quản lý của các cơ quan có thẩm quyền tại Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2010 - 2015; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước khi chế định này được triển khai chính thức trên toàn quốc. Đề tài mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc hỗ trợ tinh giảm biên chế cơ quan công quyền, giảm tải từ 30% đến 40% áp lực tống đạt văn bản cho hệ thống Tòa án và Cơ quan Thi hành án dân sự, đồng thời tạo công cụ pháp lý vững chắc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người dân.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp, tập trung vào hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước đối với tổ chức bổ trợ tư pháp. Đồng thời, nghiên cứu tích hợp lý thuyết xã hội hóa dịch vụ công theo tinh thần cải cách tư pháp của Đảng và Nhà nước, khẳng định Thừa phát lại là một dạng "Công lại" – vừa mang quyền lực công do Nhà nước ủy quyền, vừa vận hành theo quy luật thị trường tự chủ tài chính. Khung phân tích tập trung vào 5 khái niệm nòng cốt: Thừa phát lại, Văn phòng Thừa phát lại, Quản lý nhà nước về bổ trợ tư pháp, Vi bằng và Tống đạt văn bản tố tụng.

Bên cạnh đó, đề tài xây dựng mô hình so sánh đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế: mô hình Thừa phát lại tự do tại Cộng hòa Pháp với hệ thống 3 cấp Hội đồng nghề nghiệp; mô hình thi hành án tư nhân hoàn toàn tại Bulgaria; và mô hình Chấp hành viên bán công tại Cộng hòa Liên bang Đức nơi Chấp hành viên hưởng lương nhà nước kết hợp 15% trích từ lệ phí thi hành án.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được thu thập từ hệ thống báo cáo chính thức của Bộ Tư pháp, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh (tiêu biểu như Báo cáo số 212/BC-UBND ngày 01/12/2014) và số liệu thống kê thực tế từ Phòng Bổ trợ Tư pháp thuộc Sở Tư pháp Thành phố Hồ Chí Minh trong timeline nghiên cứu từ năm 2010 đến năm 2015.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 11/11 Văn phòng Thừa phát lại thành lập trên địa bàn 9 quận và 2 huyện tại Thành phố Hồ Chí Minh, khảo sát 100% đội ngũ gồm 36 Thừa phát lại và 90 Thư ký nghiệp vụ. Phương pháp chọn mẫu toàn diện được áp dụng nhằm phản ánh bức tranh tổng thể, khách quan, không bỏ sót bất kỳ đơn vị thí điểm nào. Luận văn sử dụng kết hợp phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp phân tích quy phạm pháp luật, phương pháp thống kê mô tả định lượng và phương pháp so sánh luật học. Lý do lựa chọn các phương pháp này nhằm đối chiếu giữa quy định pháp luật thực định với diễn biến vận hành trên thực tế, từ đó xác định chính xác các khoảng trống pháp lý cần điều chỉnh.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về mô hình tổ chức, tính đến ngày 31/12/2014, trong tổng số 11 văn phòng hoạt động có 4 văn phòng (chiếm 36,36%) đăng ký theo loại hình Doanh nghiệp tư nhân (tại Quận 1, Quận 5, Quận 8, Quận Thủ Đức) và 7 văn phòng (chiếm 63,64%) đăng ký theo loại hình Công ty hợp danh (tại Quận 10, Bình Thạnh, Tân Bình, Bình Tân, Gò Vấp, Hóc Môn, Bình Chánh). Tổng số nhân sự toàn hệ thống đạt 182 người, gồm 36 Thừa phát lại, 90 Thư ký nghiệp vụ và 56 nhân viên chuyên môn khác.

Thứ hai, kết quả triển khai 4 mảng nghiệp vụ cho thấy sự phân hóa rõ rệt. Mảng tống đạt văn bản ghi nhận thành công nổi bật khi 100% văn phòng đã ký kết hợp đồng dịch vụ với 25 Tòa án trên địa bàn. Mảng lập vi bằng tăng trưởng vượt bậc, trở thành nguồn thu chủ lực (chiếm trên 60% cơ cấu tài chính của nhiều văn phòng). Ngược lại, hai mảng việc xác minh điều kiện thi hành án và trực tiếp tổ chức thi hành án đạt tỷ lệ rất khiêm tốn, chiếm chưa đến 15% tổng doanh thu do vướng mắc trong cơ chế cưỡng chế và tiếp cận thông tin tài sản.

Thứ ba, công tác xây dựng đoàn thể và tổ chức chính trị được chú trọng khi có 4/11 văn phòng (chiếm 36,36%) đã thành lập Chi bộ Đảng trực thuộc Đảng bộ khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh với tổng số 10 đảng viên sinh hoạt.

Thứ tư, công tác quản lý nhà nước bộc lộ hạn chế trong việc kiểm tra, thanh tra định kỳ và giải quyết khiếu nại. Quy trình giải quyết khiếu nại qua 2 cấp (15 ngày tại văn phòng và 30 ngày tại Cục Thi hành án dân sự) còn chồng chéo, chưa có quy chế phối hợp liên ngành chặt chẽ giữa Sở Tư pháp, Tòa án và Viện kiểm sát.

Thảo luận kết quả

Thực trạng phát triển không đồng đều giữa các mảng nghiệp vụ bắt nguồn từ nguyên nhân tâm lý xã hội và sự dè dặt của các cơ quan hữu quan. Việc lập vi bằng phát triển mạnh phản ánh nhu cầu tự bảo vệ chứng cứ ngày càng cao của người dân trong nền kinh tế thị trường. Trong khi đó, việc thi hành án dân sự còn hạn chế do thiếu cơ chế cưỡng chế tương đương Chấp hành viên nhà nước.

Dữ liệu nghiên cứu về cơ cấu doanh thu từ 4 mảng công việc có thể được minh họa trực quan thông qua biểu đồ tròn (Pie Chart), thể hiện rõ phần áp đảo của mảng lập vi bằng và tống đạt, trong khi bảng thống kê đối chiếu giúp nhận diện sự ổn định vượt trội của mô hình Công ty hợp danh so với Doanh nghiệp tư nhân. So với mô hình tại Pháp nơi Thừa phát lại sở hữu độc quyền cưỡng chế tài sản, mô hình thí điểm tại Việt Nam cho thấy sự can thiệp và kiểm soát trực tiếp từ cơ quan hành chính nhà nước (Sở Tư pháp) là yếu tố quyết định để bảo đảm an toàn pháp lý cho xã hội.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Đề nghị Quốc hội sớm ban hành Luật Thừa phát lại trong giai đoạn 2016 - 2020 để thay thế các văn bản thí điểm tạm thời (Nghị định số 61/2009/NĐ-CP và Nghị định số 135/2013/NĐ-CP), tạo hành lang pháp lý đồng bộ với Bộ luật Tố tụng dân sự và Luật Thi hành án dân sự.

Thứ hai, thành lập tổ chức xã hội - nghề nghiệp: Bộ Tư pháp chủ trì xây dựng đề án thành lập Hiệp hội Thừa phát lại Việt Nam trong giai đoạn 2016 - 2018, đồng thời ban hành Bộ quy tắc đạo đức hành nghề chuẩn mực nhằm quản lý tự quản hơn 100 Thừa phát lại trên cả nước.

Thứ ba, chuẩn hóa công tác đào tạo nguồn nhân lực: Giao Học viện Tư pháp thiết kế chương trình đào tạo nghề Thừa phát lại chuyên sâu kéo dài 12 tháng (thay vì các khóa tập huấn ngắn ngày), bảo đảm 100% ứng viên trước khi bổ nhiệm phải hoàn thành kỳ thi sát hạch quốc gia.

Thứ tư, tăng cường kiểm tra, thanh tra và phối hợp liên ngành: Sở Tư pháp định kỳ tổ chức thanh tra chuyên đề tối thiểu 1 lần/năm đối với 100% Văn phòng Thừa phát lại; rút ngắn thời hạn giải quyết khiếu nại tố cáo xuống tối đa 20 ngày; thiết lập quy chế phối hợp bắt buộc giữa Thừa phát lại với Văn phòng đăng ký đất đai và các Ngân hàng thương mại trong việc xác minh tài sản.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Tư pháp, Cục Thi hành án dân sự, Sở Tư pháp): Khai thác dữ liệu thực chứng từ 11 mô hình văn phòng tại Thành phố Hồ Chí Minh để hoạch định quy hoạch mạng lưới tổ chức hành nghề và ban hành các quy chế quản lý thanh tra, kiểm tra.

Nhóm Thừa phát lại, Trưởng Văn phòng Thừa phát lại và Luật sư: Sử dụng làm tài liệu tham khảo trong việc xây dựng mô hình quản trị nội bộ văn phòng (lựa chọn Doanh nghiệp tư nhân hoặc Công ty hợp danh), kiểm soát rủi ro pháp lý trong hoạt động lập vi bằng và thực hiện quy trình tống đạt.

Nhóm Thẩm phán, Thư ký Tòa án và Chấp hành viên: Nắm vững cơ chế phối hợp ủy thác tống đạt văn bản tố tụng (giúp tinh giảm từ 30% đến 40% thời gian xử lý thủ tục hành chính) và chuẩn mực đánh giá giá trị chứng cứ của vi bằng trong quá trình xét xử.

Nhóm giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Luật: Nguồn tài liệu học thuật giá trị phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu các chuyên đề về Luật Hành chính, Luật Tố tụng dân sự, kỹ năng hành nghề bổ trợ tư pháp và cải cách tư pháp tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Thừa phát lại khác biệt như thế nào so với Chấp hành viên của Cơ quan Thi hành án dân sự? Thừa phát lại không phải là công chức nhà nước, không hưởng lương từ ngân sách mà hoạt động theo cơ chế tự chủ tài chính tại văn phòng tư nhân hoặc hợp danh. Ngoài nhiệm vụ thi hành án và xác minh tài sản theo yêu cầu, Thừa phát lại có thẩm quyền lập vi bằng và tống đạt văn bản tố tụng cho Tòa án, điều mà Chấp hành viên không thực hiện.

Vi bằng do Thừa phát lại lập có giá trị pháp lý như thế nào trước Tòa án? Theo quy định pháp luật, vi bằng không thay thế văn bản công chứng nhưng có giá trị là nguồn chứng cứ tin cậy để Tòa án xem xét, đánh giá khi giải quyết vụ án. Vi bằng ghi nhận khách quan các sự kiện, hành vi có thật trên thực tế, giúp các bên đương sự chứng minh yêu cầu của mình mà không cần phải trải qua thủ tục xác minh phức tạp.

Văn phòng Thừa phát lại được thành lập và hoạt động dưới những hình thức doanh nghiệp nào? Theo Nghị định số 61/2009/NĐ-CP và Thông tư liên tịch số 09/2014/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC-BTC, Văn phòng Thừa phát lại chỉ được tổ chức dưới 2 loại hình: Doanh nghiệp tư nhân (do 1 Thừa phát lại thành lập) hoặc Công ty hợp danh (từ 2 Thừa phát lại trở lên). Mô hình Công ty trách nhiệm hữu hạn và Công ty cổ phần không được áp dụng nhằm bảo đảm trách nhiệm vô hạn của người hành nghề.

Cơ quan nào có thẩm quyền quản lý nhà nước trực tiếp đối với Văn phòng Thừa phát lại tại địa phương? Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện quản lý nhà nước toàn diện tại địa phương, trong đó Sở Tư pháp là cơ quan đầu mối giúp việc trực tiếp. Sở Tư pháp có thẩm quyền tiếp nhận hồ sơ bổ nhiệm, cấp và thu hồi giấy đăng ký hoạt động, thực hiện thanh tra, kiểm tra, tạm đình chỉ hoạt động và giải quyết các khiếu nại liên quan đến hoạt động của văn phòng.

Thời hạn và thủ tục giải quyết khiếu nại đối với hoạt động thi hành án của Thừa phát lại được quy định ra sao? Trưởng Văn phòng Thừa phát lại giải quyết khiếu nại lần đầu trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đơn. Nếu người khiếu nại không đồng ý, Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự tỉnh, thành phố sẽ giải quyết khiếu nại lần hai trong thời hạn 30 ngày. Trường hợp khiếu nại hành vi của Trưởng văn phòng, Tổng cục trưởng Tổng cục Thi hành án dân sự giải quyết lần hai trong 45 ngày.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khẳng định tính tất yếu khách quan của công tác quản lý nhà nước đối với Văn phòng Thừa phát lại trong tiến trình xã hội hóa tư pháp.
  • Tổng kết sâu sắc mô hình thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh với 11 văn phòng, 36 Thừa phát lại và 90 Thư ký nghiệp vụ hoạt động ổn định sau 5 năm thí điểm.
  • Chỉ rõ các điểm nghẽn về thể chế pháp lý, cơ chế phối hợp xác minh tài sản và quy trình giải quyết khiếu nại tố cáo trong hoạt động Thừa phát lại.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp trọng tâm: ban hành Luật Thừa phát lại, thành lập Hiệp hội nghề nghiệp, chuẩn hóa đào tạo 12 tháng và siết chặt kỷ cương thanh tra định kỳ.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng cho việc tổng kết Nghị quyết số 36/2012/QH13, chuẩn bị lộ trình triển khai chính thức chế định Thừa phát lại trên phạm vi toàn quốc trước năm 2020.