Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý của quản lý nhà nước đối với các trường đại học ngoài công lập. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với các trường đại học ngoài công lập tại Thành phố Hồ Chí Minh. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các trường đại học ngoài công lập tại Thành phố Hồ Chí Minh. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA quản lý NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOÀI CÔNG LẬP 1.
Những vấn đề chung về trường đại học ngoài công lập 1. Khái niệm Theo quy định tại khoản 1, điều 48 Luật giáo dục thì nhà trường trong hệ thống giáo dục quốc dân được tổ chức theo các loại hình sau đây [27]: Trường công lập do Nhà nước thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, bảo đảm kinh phí cho các nhiệm vụ chi thường xuyên; Trường dân lập do cộng đồng dân cư ở cơ sở thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí hoạt động; Trường tư thục do các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế hoặc cá nhân thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí hoạt động bằng vốn ngoài ngân sách Nhà nước. Theo quy định của Luật Giáo dục đại học năm 2012 cơ sở giáo dục đại học bao gồm cơ sở giáo dục đại học Việt Nam và cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài Cơ sở giáo dục đại học Việt Nam được tổ chức theo hai loại hình sau [28]: Cơ sở giáo dục đại học công lập thuộc sở hữu Nhà nước, do Nhà nước đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất; Cơ sở giáo dục đại học tư thục thuộc sở hữu của tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế tư nhân hoặc cá nhân, do tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế tư nhân hoặc cá nhân đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất. Cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài gồm: Cơ sở giáo dục đại học có 100% vốn của nhà đầu tư nước ngoài; Cơ sở giáo dục đại học liên doanh giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư trong nước.
Như vậy, giữa Luật Giáo dục và Luật Giáo dục đại học có một số sự khác biệt trong quy định về vấn đề loại hình trường nói chung, trường đại học nói riêng. Nếu Luật Giáo dục quy định cơ sở giáo dục bao gồm ba loại hình là trường công lập, trường dân lập và trường tư thục, thì Luật Giáo dục đại học quy định đối với cơ sở giáo dục đại học Việt Nam chỉ có hai loại hình, đó là cơ sở 10 giáo dục đại học công lập và cơ sở giáo dục đại học tư thục, tức là không xuất hiện cơ sở giáo dục đại học dân lập. Qua các quy định trên cho thấy, trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, cũng như trước đây đều không thấy xuất hiện khái niệm “trường đại học ngoài công lập”. Như vậy có thể thấy rằng, việc sử dụng khái niệm “trường đại học ngoài công lập” chỉ mang tính ước lệ và nhằm mục đích phân biệt, hoặc cũng có thể nói là để so sánh với loại hình “trường đại học công lập”.
Vì rõ ràng, về mặt thuật từ mà nói cụm từ “trường đại học ngoài công lập” chỉ tồn tại khi có cụm từ “đối lập” với nó, là cụm từ “trường đại học công lập”. Do đó, một cách khái quát nhất và sử dụng phương pháp định nghĩa loại trừ, có thể hiểu trường đại học ngoài công lập là những trường đại học không phải là trường đại học công lập. Nhưng đây là một định nghĩa tối nghĩa, vì vậy cần phải được làm rõ. Trong bối cảnh chưa có một định nghĩa thống nhất và chuẩn xác cho khái niệm “trường đại học ngoài công lập”, tôi xin tạm thời đưa ra cách hiểu khái niệm “trường đại học ngoài công lập” được sử dụng trong luận văn này như sau: Trường đại học ngoài công lập là những trường đại học thuộc các cơ sở giáo dục đại học Việt Nam được tổ chức và hoạt động dưới loại hình trường đại học tư thục, và các trường đại học có vốn đầu tư nước ngoài thuộc các cơ sở giáo dục đại học nước ngoài theo quy định tại khoản 3 Điều 7 Luật Giáo dục đại học năm 2012.
Tuy nhiên, phù hợp với đối tượng nghiên cứu của luận văn (không nghiên cứu hoạt động quản lý nhà nước đối với các cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài), trong luận văn này, ngoại trừ mục 1.1, trong tất cả các phần còn lại của luận văn, khái niệm “trường đại học ngoài công lập” dùng để chỉ trường đại học tư thục thuộc các cơ sở giáo dục đại học Việt Nam theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 7 Luật Giáo dục 2012 (tất nhiên, điều này không loại trừ trong một số ngữ cảnh cần dùng để chỉ trường đại học dân lập cho phù hợp với tình hình thực tiễn). Đặc điểm của trường đại học ngoài công lập 11 Theo quy định của pháp luật và thực tiễn hoạt động, trường đại học ngoài công lập có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, không thuộc sở hữu của Nhà nước, thay vào đó, nó có thể thuộc sở hữu của tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế tư nhân hoặc cá nhân; Thứ hai, không do Nhà nước đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất, thay vào đó, trường đại học công lập do những chủ thể sở hữu nó được nêu trong đặc điểm thứ nhất đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất. Thứ ba, kinh phí hoạt động của trường được đảm bảo từ những chủ sở hữu của trường. Tuy nhiên, điều này là không bắt buộc theo quy định của Luật Giáo dục đại học.
Như vậy, kinh phí hoạt động của trường đại học ngoài công lập có thể từ nhiều nguồn khác nhau, trong đó không loại trừ sự hỗ trợ từ ngân sách Nhà nước. Như vậy, dựa trên ba tiêu chí: chủ sở hữu; chủ thể đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất; chủ thể đảm bảo kinh phí hoạt động, có thể thấy, trường đại học ngoài công lập có các đặc điểm mang tính đối lập với trường đại học công lập. Nếu như trường đại học công lập hầu như chỉ dựa vào Nhà nước, hay có thể hơn là nguồn ngân sách Nhà nước, thì trái lại, trường đại học ngoài công lập hầu như chỉ dựa vào các thành phần kinh tế ngoài Nhà nước (trong đó chủ yếu là thành phần kinh tế tư nhân). Vấn đề cần quan tâm là, dưới góc độ kinh tế học [35], trong nền kinh tế thị trường, giáo dục được xem là một loại hàng hóa đặc biệt vì những đặc tính của nó, và vì chính những đặc tính này mà nó nên được cung cấp bởi Nhà nước.
Phân loại trường đại học ngoài công lập Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý lý, trường đại học ngoài công lập được phân loại thành các loại hình trường, gồm: 12 - Trường đại học dân lập: được quy định trong Luật Giáo dục năm 2005, đến Luật Giáo dục đại học năm 2012 thì không còn tồn tại loại hình này nữa. - Trường đại học tư thục: được quy định trong Luật Giáo dục năm 2005 đến Luật Giáo dục đại học năm 2012. Theo Quyết định số 122/2006/QĐ-TTg ngày 29/5/2006 [9], Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu 19 trường đại học dân lập phải thực hiện việc chuyển đổi này Do đó, theo quy định của Luật Giáo dục đại học thì đối với cơ sở giáo dục đại học Việt Nam, ngoài cơ sở giáo dục đại học công lập, thì cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập chỉ còn một loại hình là trường đại học tư thục. - Trường đại học có vốn đầu tư nước ngoài: được quy định trong Luật Giáo dục đại học năm 2012.
Nếu hiểu “trường đại học ngoài công lập” là những trường đại học không phải là trường đại học công lập thì các trường đại học có vốn đầu tư nước ngoài cũng phải được xem là trường đại học ngoài công lập. Tất nhiên, việc phân biệt cơ sở giáo dục đại học thành cơ sở giáo dục đại học Việt Nam và cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài chỉ căn cứ vào yếu tố quốc tịch của chủ sở hữu cơ sở giáo dục đại học, nhưng dù có sự khác nhau như vậy, tất cả các cơ sở này đều phải đăng ký hoạt động và tuân thủ theo quy định của pháp luật Việt Nam, nên sự phân biệt này phần lớn chỉ có ý nghĩa trong hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư, hơn là liên quan đến việc phân biệt giữa trường đại học công lập và trường đại học ngoài công lập. Phân loại theo tiêu chí tài chính, thì ta có trường đại học ngoài công lập vì lợi nhuận và trường đại học ngoài công lập không vì lợi nhuận, và việc phân loại rất có ý nghĩa trong việc thiết kế các chính sách và các quy định pháp luật cho phù hợp với đặc điểm của chúng. Trên thế giới, đặc biệt tại các quốc gia có nền giáo dục tư nhân phát triển như Hoa Kỳ chẳng hạn, họ đã rất quan tâm đến việc phân loại trường đại học tư 13 thục.
Theo đó, trường đại học tư thục được chia thành hai loại, trường đại học tư thục vì lợi nhuận - được tổ chức và hoạt động không khác công ty cổ phần, và các trường đại học tư thục không vì lợi nhuận, không tổ chức như các công ty cổ phần, do đó, nó không có khái niệm cổ đông, không chia cổ tức cho người góp vốn như công ty cổ phần [24]. Tuy nhiên, tại Việt Nam, vấn đề phân loại này trong pháp luật còn tương đối mới mẻ, và chỉ mới được quan tâm quy định sau khi Luật Giáo dục đại học năm 2012 ban hành, nhưng các quy định này còn chưa rõ ràng, chưa thống nhất, một số quy định còn chưa phù hợp, vì vậy, cần được tiếp tục hoàn thiện. Theo quy định của Luật Giáo dục đại học năm 2012 thì “cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là cơ sở giáo dục đại học mà phần lợi nhuận tích lũy hàng năm là tài sản chung không chia, để tái đầu tư phát triển cơ sở giáo dục đại học; các cổ đông hoặc các thành viên góp vốn không hưởng lợi tức hoặc hưởng lợi tức hàng năm không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ” [28].