phần mở đầu và kết luận nội dung của luận văn được chia thành 3 Chương: Chƣơng 1: ọc của q N ối vớ của dự án BOT Chƣơng 2: Thực trạ Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam 6 Luan van Chƣơng 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ CỦA DỰ ÁN BOT 1. Tổng quan về công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT Các dự án giao thông đƣờng bộ sau khi hoàn thành đầu tƣ xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo, sửa chữa lớn, sửa chữa vừa đƣợc nghiệm thu, bàn giao, tổ chức quản lý, bảo trì. Thời gian thực hiện quản lý, bảo trì đƣợc tính từ ngày Chủ đầu tƣ, Chủ quản lý khai thác ký biên bản nghiệm thu bàn giao đƣa công trình vào khai thác. Công tác bảo trì đƣờng bộ thực hiện theo quy định của quy trình bảo trì, tiêu chuẩn kỹ thuật, định mức bảo trì đƣợc cơ quan có thẩm quyền công bố.
Để nghiên cứu làm rõ về công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT, Đề tài xin đi sâu phân tích các khái niệm sau: 1. Khái niệm về đường bộ Là các công trình giao thông phục vụ cho sự đi lại của con ngƣời và các phƣơng tiện vận tải, bao gồm: Đƣờng bộ, nơi dừng xe, đèn tín hiệu, biển báo, vạch sơn đƣờng, cọc tiêu, rào chắn, đảo giao thông, dải phân cách, cột cây số, tƣờng, kè, hệ thống thoát nƣớc,Trạm thu phí, Trạm kiểm tra tải trọng xe và các công trình thiết bị, phù trợ khác. Giao thông đƣờng bộ là dạng của dịch vụ công cũng nhƣ: Điện, nƣớc, vệ sinh môi trƣờng.Theo đó, dịch vụ công có ý nghĩa hoạt động vì lợi ích chung do các cơ quan Nhà nƣớc, các tổ chức xã hội, doanh nghiệp Nhà nƣớc, tƣ nhân.đƣợc Nhà nƣớc giao cho quyền thực hiện hoặc cung cấp. Hệ thống đƣờng bộ Việt Nam do nhiều cơ quan quản lý, bảo dƣỡng và khai thác và có thể đƣợc phân loại nhƣ sau: Thứ nhất, hệ thống do Nhà nƣớc đầu tƣ khai thác; Thứ hai, hệ thống đƣờng bộ do Nhà nƣớc đầu tƣ và giao cho doanh nghiệp khai thác; Thứ ba, đƣờng bộ do doanh nghiệp đầu tƣ và khai thác (BOT); 7 Luan van Thứ tư, đƣờng bộ do cộng đồng và ngƣời sử dụng đầu tƣ và khai thác.
Nhƣ vậy, với đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là hoạt động QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT, Đề tài chỉ đi sâu nghiên cứu một nhánh trong hệ thống đƣờng bộ Việt Nam là hệ thống đƣờng bộ do doanh nghiệp đầu tƣ và khai thác. Khái niệm về bảo trì đường bộ QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ đã đƣợc Chính phủ và Bộ GTVT ban hành nhiều văn bản pháp luật. Các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc bao gồm các Luật, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ, các thông tƣ của các Bộ, liên bộ nhằm đƣa ra các quy định và hƣớng dẫn cụ thể việc quản lý đối với công tác bảo trì đƣờng bộ. Đối với công tác bảo trì công trình đƣờng bộ, trực tiếp liên quan là cơ quan quản lý đƣờng bộ (Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam, Cục Quản lý đƣờng bộ, Sở Giao thông vận tải, Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã) và các doanh nghiệp đầu tƣ xây dựng và quản lý khai thác công trình đƣờng bộ (gồm các doanh nghiệp dự án BOT, doanh nghiệp dự án khác và doanh nghiệp đƣợc Nhà nƣớc giao đầu tƣ xây dựng, quản lý, khai thác công trình đƣờng bộ).
Theo Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12/12/2013 quy định về quản lý, khai thác và bảo trì công trình đƣờng bộ: Bảo trì đường bộ là tập hợp các công việc nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai thác, sử dụng [17]. Nhƣ vậy, “bảo trì đƣờng bộ” theo quy định tại Thông tƣ 52/2013/TT- BGTVT ngày 12/12/2013 có tính chất khái quát, chủ yếu nêu mục đích của bảo trì đƣờng bộ mà chƣa làm rõ nội dung của công tác bảo trì đƣờng bộ gồm một, một số hoặc toàn bộ các công việc nhƣ: kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa công trình đƣờng bộ cũng nhƣ chủ thể và đối tƣợng tham gia bảo trì đƣờng bộ mà Đề tài sẽ đƣa ra trong khái niệm “Bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT”. Vì vậy, Đề tài xin đƣa ra khái niệm bảo trì đƣờng bộ nhƣ sau: 8 Luan van Bảo trì đường bộ là tập hợp một, một số hoặc toàn bộ các công việc nhƣ kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa công trình đƣờng bộ nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai thác, sử dụng.3 Khái niệm về dự án BOT Dự án BOT là khái niệm không mới nhƣng tới nay chƣa có một định nghĩa chuẩn mực thống nhất trên trên thế giới. BOT là viết tắt của Build – Operate – Transfer nghĩa là xây dựng – kinh doanh – chuyển giao.
BOT theo nghĩa rộng là một cơ chế pháp lý thích ứng tùy theo tính chất dự án, loại hình quan hệ đối tác và phƣơng thức cung cấp tài chính… BOT có thể áp dụng với nhiều trƣờng hợp thực tiễn khác nhau song trong thực tiễn BOT thƣờng đƣợc sử dụng với các dự án về cơ sở hạ tầng. BOT đƣợc hiểu là phƣơng thức huy động vốn của nhà đầu tƣ tƣ nhân để xây dựng, kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng vốn dĩ vẫn đƣợc dành riêng cho khu vực Nhà nƣớc. BOT không phải là phƣơng thức duy nhất để huy động vốn từ tƣ nhân để xây dựng cơ sở hạ tầng nhƣng là mô hình thông dụng và tƣơng đối hiệu quả thƣờng đƣợc các nhà đầu tƣ sử dụng. Ở Việt Nam hợp đồng BOT đƣợc quy định tại khoản 17 Điều 3 Luật Đầu tƣ và khoản 1 Điều 2 Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 về đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT.
Trên cơ sở kết hợp hai quy định riêng biệt về hợp đồng BOT trong Quy chế đầu tƣ theo hợp đồng BOT, BTO và BT áp dụng cho đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam và Quy chế đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tƣ trong nƣớc có thể khái quát Dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (gọi tắt là dự án BOT) là dự án đầu tƣ đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng, kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu từ chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho Nhà nƣớc Việt Nam. Nhƣ vậy, dự án BOT là một quá trình đầu tƣ của nhà đầu tƣ, trong đó nhấn mạnh việc nhà đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, kinh doanh công trình đó và 9 Luan van chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nƣớc Việt Nam. Song chƣa có sự bảo đảm pháp lý cho nhà đầu tƣ trong việc đƣợc cấp quyền và sử dụng quyền đƣợc cấp cũng nhƣ quyền và nghĩa vụ tài trợ dự án. Đây là những thành tố đặc biệt quan trọng của dự án BOT nhƣng đến nay vẫn chƣa đƣợc thừa nhận.
Trên thực tế, dự án BOT liên quan đến một số giấy phép do các cơ quan của Chính phủ cấp nhằm quy định các quyền và nghĩa vụ cơ bản của nhà đầu tƣ trong quá trình thực hiện dự án BOT. Hợp đồng BOT cũng là phƣơng tiện pháp lý quy định các quyền và nghĩa vụ tƣơng ứng liên quan đến dự án đối với các nhà đầu tƣ tƣ nhân và nhà nƣớc. Trong một dự án BOT điển hình, hợp đồng BOT và các quyền mà nhà đầu tƣ đƣợc hƣởng từ hợp đồng là yếu tố quan trọng để bên vay xem xét việc tài trợ cho dự án. Vì vậy, hệ quả pháp lý của việc cấp quyền trong hợp đồng BOT và dự án BOT là một thành tố không thể thiếu.
Ở một số nƣớc, pháp luật quy định nhà nƣớc có trách nhiệm bảo lãnh ngay từ ban đầu việc cấp toàn bộ giấy phép cần thiết để thực hiện dự án và việc cấp quyền này là một nội dung bắt buộc của hợp đồng BOT. Điều này dẫn đến tình trạng BOT chƣa đƣợc hiểu đúng bản chất và việc điều chỉnh pháp luật đối với hợp đồng BOT và dự án BOT còn nhiều thiếu sót, gây e ngại cho các nhà đầu tƣ khi đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng dự án BOT ở Việt Nam vì tiềm ẩn nhiều rủi ro. Cần nhấn mạnh thêm rằng, quyền và nghĩa vụ của các bên trong thực hiện dự án BOT đƣợc quy định chặt chẽ nhằm đạt đƣợc các lợi ích đã định trƣớc. Do sự khác biệt của chủ thể dự án nên các lợi ích này rất khác nhau.
Các nhà đầu tƣ thực hiện dự án đầu tƣ vì mục đích sinh lợi, vì vậy, họ sẽ tính toán các yếu tố có liên quan nhằm đạt đƣợc lợi nhuận hoặc các lợi ích kinh tế có liên quan (nhƣ quyền đƣợc thực hiện một dự án đầu tƣ khác có khả năng sinh lợi). Còn Nhà nƣớc, khi ký hợp đồng chủ yếu là nhằm các mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế xã hội (mục tiêu phi lợi nhuận, mang tính công ích, vì sự phát triển chung của toàn xã hội). Trong quá trình đàm phán dự án BOT cần tính đến và dung hòa đƣợc lợi ích của nhà đầu tƣ và lợi ích của Nhà nƣớc. Vì vậy, đề tài xin đƣa ra khái niệm về dự án BOT trên 10 Luan van cơ sở bao quát các khía cạnh pháp lý, tài chính chủ yếu của dự án (quá trình đầu tƣ, chủ thể, tính cấp quyền, tính chất tài chính và mối quan hệ giữa các bên tham gia dự án BOT) nhƣ sau: Dự án BOT là dự án đầu tƣ đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ trong đó nhà đầu tƣ đƣợc cấp quyền xây dựng (bao gồm cả việc mở rộng, nâng cấp, hiện đại hóa); kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng trong một thời gian nhất định bằng nguồn vốn góp của nhà đầu tƣ trên cơ sở huy động nguồn vốn vay dựa trên phƣơng thức tài trợ dự án.