Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh giữ vai trò đầu tàu kinh tế và là trung tâm du lịch hàng đầu cả nước. Trong năm 2018, thành phố đã đón 7,5 triệu lượt khách quốc tế, tăng 17,38% so với năm 2017, đồng thời phục vụ 29 triệu lượt khách nội địa, tăng 16,07%. Tổng doanh thu toàn ngành đạt 140.000 tỷ đồng, tăng trưởng 21,55% và đóng góp khoảng 11% vào GRDP của thành phố. Sự gia tăng nhanh chóng về lượng du khách tạo ra áp lực rất lớn lên hạ tầng dịch vụ, đặc biệt là hệ thống cơ sở lưu trú du lịch.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự phát triển nóng của các cơ sở lưu trú vừa và nhỏ, tình trạng cạnh tranh không lành mạnh, quảng cáo sai lệch hạng sao và sự thiếu đồng bộ trong công tác quản lý liên ngành. Bên cạnh đó, sự chuyển dịch cơ chế xếp hạng từ bắt buộc sang tự nguyện theo Luật Du lịch năm 2017 đã dẫn đến hiện tượng hơn 1.140 cơ sở hoạt động nhưng chưa qua thẩm định chất lượng.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với cơ sở lưu trú, phân tích toàn diện thực trạng quản lý giai đoạn 2015-2018, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi nhằm hoàn thiện công tác quản lý công đến năm 2025. Phạm vi nghiên cứu bao quát không gian hành chính gồm 19 quận và 5 huyện trên địa bàn thành phố với tổng diện tích hơn 2.095 km2. Nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc trong việc chuẩn hóa chất lượng hơn 46.000 buồng phòng, bảo đảm an ninh trật tự, bảo vệ thương hiệu điểm đến và tối ưu hóa hiệu lực thực thi của các cơ quan quản lý nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý hành chính nhà nước trong kinh tế dịch vụ và lý thuyết phân cấp quản trị công nhằm làm rõ thẩm quyền, cơ chế phối hợp giữa các cấp chính quyền. Đồng thời, luận văn kết hợp khung tiêu chuẩn quốc tế ISO 18513:2003 về thuật ngữ dịch vụ khách sạn và các loại hình lưu trú cùng hệ thống quy định của Luật Du lịch năm 2017 để đánh giá chuẩn mực chất lượng ngành. Mô hình nghiên cứu phân tích sự tác động có chủ đích của bộ máy hành pháp từ trung ương đến địa phương thông qua các công cụ thể chế, quy hoạch, kiểm tra và hợp tác quốc tế.

Các khái niệm trọng tâm được chuẩn hóa bao gồm:

  • Quản lý nhà nước đối với cơ sở lưu trú du lịch: Hoạt động chấp hành, điều hành bằng quyền lực nhà nước nhằm định hướng, điều chỉnh và kiểm soát các cơ sở cung cấp dịch vụ lưu trú.
  • Cơ sở lưu trú du lịch: Tổ chức kinh doanh cung cấp dịch vụ phòng ngủ, ăn uống và tiện ích bổ trợ, phân loại thành khách sạn, căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, nhà nghỉ, homestay và tàu thủy lưu trú.
  • Phân cấp quản lý hành chính: Việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền thẩm định và giám sát từ cơ quan quản lý chuyên ngành cấp tỉnh về chính quyền cấp quận, huyện.
  • Chuẩn hóa chất lượng dịch vụ: Quy trình thẩm định, công nhận hạng sao và giám sát điều kiện kinh doanh tối thiểu nhằm bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập từ báo cáo định kỳ của Sở Du lịch Thành phố Hồ Chí Minh, Cục Thống kê Thành phố và Tổng cục Du lịch giai đoạn 2015-2018. Khung pháp lý tham chiếu gồm Nghị định số 168/2017/NĐ-CP, Nghị định số 96/2016/NĐ-CP về điều kiện an ninh trật tự và Nghị định số 167/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính.

Cỡ mẫu phân tích bao gồm toàn bộ 1.799 cơ sở lưu trú du lịch đã được xếp hạng với 46.000 phòng và 1.140 cơ sở kinh doanh chưa phân loại trên địa bàn 24 quận, huyện. Phương pháp chọn mẫu là tổng điều tra toàn diện các cơ sở có đăng ký kinh doanh chính thức. Luận văn áp dụng phương pháp thống kê mô tả kết hợp phân tích - tổng hợp và so sánh đối chiếu thực chứng. Phương pháp này được lựa chọn vì tính chính xác cao, cho phép nhận diện rõ nét sự phân hóa giữa các phân khúc cơ sở lưu trú và làm nổi bật sự mất cân đối giữa quy mô doanh nghiệp với nguồn lực thanh tra công vụ trong khung thời gian nghiên cứu từ năm 2015 đến năm 2018, định hướng tầm nhìn đến năm 2025.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô cơ sở lưu trú tăng trưởng nhanh nhưng mất cân đối nghiêm trọng về cơ cấu. Tính đến tháng 12/2018, toàn thành phố có 1.799 cơ sở được xếp hạng với 46.000 phòng. Khối khách sạn 1 sao chiếm tỷ trọng áp đảo với 1.224 cơ sở (21.019 phòng), trong khi phân khúc cao cấp chỉ có 20 khách sạn 5 sao (6.257 phòng) và 26 khách sạn 4 sao (3.500 phòng). Số lượng cơ sở lưu trú quy mô nhỏ chiếm hơn 70% nhưng năng lực quản trị còn nhiều yếu kém.

Thứ hai, chính sách tự nguyện xếp hạng theo Luật Du lịch năm 2017 tạo ra khoảng trống giám sát lớn. Sau khi luật có hiệu lực từ ngày 01/01/2018, số lượng cơ sở đăng ký phân loại sụt giảm rõ rệt, trong đó khối khách sạn 1 sao giảm gần 30% so với năm 2017. Ngoài ra, có hơn 1.140 cơ sở đã đăng ký kinh doanh nhưng không nộp hồ sơ thẩm định chất lượng tối thiểu.

Thứ ba, sự thiếu hụt nghiêm trọng về nhân lực quản lý công chuyên trách. Toàn thành phố chỉ có 17 cán bộ thuộc Phòng Quản lý Cơ sở lưu trú du lịch và lực lượng Thanh tra Sở Du lịch để giám sát gần 3.000 cơ sở. Tại các quận, huyện, việc theo dõi du lịch chỉ do một chuyên viên tại Phòng Kinh tế đảm nhận kiêm nhiệm, gây ách tắc trong công tác thanh tra và kiểm tra định kỳ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế trên xuất phát từ việc thiếu quy hoạch không gian phát triển lưu trú đồng bộ, dẫn đến việc xây dựng tự phát và phân tán. Thẩm quyền thẩm định dự án đầu tư và cấp phép xây dựng thuộc về các sở, ngành khác, khiến ngành du lịch rơi vào thế bị động. Hơn nữa, chế tài xử phạt theo Nghị định số 167/2013/NĐ-CP chưa đủ sức răn đe, dẫn đến tình trạng nhiều cơ sở sau khi bị xử phạt hành chính đã tiến hành đổi tên pháp nhân để né tránh nghĩa vụ.

So sánh với mô hình của thành phố Đà Nẵng – địa phương đón 7,6 triệu lượt khách và sở hữu 785 cơ sở lưu trú năm 2018, Đà Nẵng đã sớm phân cấp cho cấp quận quản lý cơ sở dưới 20 phòng và quy định niêm yết giá chặt chẽ. Hà Nội cũng đạt hiệu quả cao nhờ kết hợp cấp nhãn du lịch bền vững Bông Sen Xanh và tổ chức đào tạo bài bản cho cán bộ cơ sở.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh trực quan qua biểu đồ cơ cấu phân hạng buồng phòng giai đoạn 2015-2018, minh chứng cho sự bất cập về tỷ trọng giữa nhóm lưu trú bình dân và nhóm cao cấp phục vụ du khách quốc tế.

Đề xuất và khuyến nghị

  • Đẩy mạnh phân cấp quản lý hành chính cho cấp quận, huyện: Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cần ban hành quyết định phân cấp, ủy quyền toàn diện cho Ủy ban nhân dân 24 quận, huyện thực hiện thẩm định, kiểm tra và quản lý các cơ sở lưu trú từ 1 đến 2 sao hoặc quy mô dưới 20 phòng trước năm 2022. Giải pháp này giúp giảm tải hơn 60% áp lực thanh tra cho Sở Du lịch, đồng thời nâng cao tính sát sao của chính quyền cơ sở.
  • Xây dựng quy hoạch mạng lưới lưu trú cao cấp gắn với du lịch MICE: Sở Du lịch chủ trì, phối hợp với Sở Quy hoạch - Kiến trúc trình Đề án quy hoạch cơ sở lưu trú đến năm 2030, dành quỹ đất sạch tại các khu đô thị mới để kêu gọi đầu tư khách sạn 4-5 sao. Mục tiêu nâng tỷ trọng buồng phòng cao cấp lên đạt 30% tổng nguồn cung phòng toàn thành phố vào năm 2025.
  • Chuyển đổi số toàn diện công tác quản lý và giám sát: Triển khai 100% dịch vụ công trực tuyến mức độ 4 trong thẩm định lưu trú, kết nối liên thông dữ liệu khai báo tạm trú giữa Sở Du lịch và Công an Thành phố theo Nghị định số 96/2016/NĐ-CP. Xây dựng cơ sở dữ liệu số dùng chung cho hơn 2.900 cơ sở kinh doanh, hoàn thành trong giai đoạn 2021-2023.
  • Nâng chuẩn nguồn nhân lực và liên kết thanh tra chuyên ngành: Sở Du lịch phối hợp với Hiệp hội Du lịch tổ chức đào tạo theo Bộ tiêu chuẩn nghề Du lịch Việt Nam (VTOS), phấn đấu đào tạo lại cho 85% đội ngũ quản lý và nhân viên tại các cơ sở lưu trú vừa và nhỏ trước năm 2025. Thành lập các đoàn kiểm tra liên ngành với Sở Y tế, Cảnh sát Phòng cháy chữa cháy nhằm xử lý dứt điểm các vi phạm an toàn vệ sinh và trốn tránh nghĩa vụ thuế.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước về du lịch và Ủy ban nhân dân các quận, huyện: Tiếp cận luận cứ khoa học để hoạch định chính sách phân cấp quản lý, tối ưu hóa quy trình thủ tục hành chính và xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành hiệu quả trên địa bàn.
  • Các nhà quản trị khách sạn và doanh nghiệp kinh doanh lưu trú: Nắm vững các quy định pháp luật hiện hành theo Luật Du lịch năm 2017, hiểu rõ tiêu chuẩn kỹ thuật ISO và chủ động áp dụng tiêu chuẩn VTOS để nâng cao chất lượng dịch vụ và tính cạnh tranh.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên chuyên ngành Quản lý công và Du lịch học: Sử dụng số liệu thống kê chi tiết về 1.799 cơ sở lưu trú cùng hệ thống phương pháp luận quản lý hành chính làm tài liệu tham khảo và giảng dạy chuyên sâu.
  • Các nhà đầu tư và tư vấn phát triển dự án bất động sản nghỉ dưỡng: Khai thác bức tranh toàn cảnh về cung - cầu thị trường với hơn 46.000 buồng phòng, từ đó nhận diện cơ hội đầu tư vào phân khúc khách sạn cao cấp 4-5 sao phục vụ thị trường du lịch quốc tế và hội nghị.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao số lượng cơ sở lưu trú xếp hạng tại Thành phố Hồ Chí Minh lại sụt giảm vào năm 2018? Do Luật Du lịch năm 2017 có hiệu lực từ ngày 01/01/2018 quy định việc xếp hạng sao là tự nguyện thay vì bắt buộc. Nhiều cơ sở lưu trú quy mô nhỏ, đặc biệt là nhóm khách sạn 1 sao (giảm gần 30%), đã không đăng ký thẩm định lại để giảm bớt áp lực kiểm tra định kỳ từ cơ quan quản lý.

Thách thức lớn nhất trong công tác thanh tra cơ sở lưu trú tại Thành phố Hồ Chí Minh là gì? Thách thức lớn nhất là sự quá tải về nhân lực thực thi. Lực lượng chuyên trách và thanh tra của Sở Du lịch chỉ có 17 người nhưng phải quản lý địa bàn rộng 2.095 km2 với gần 3.000 cơ sở kinh doanh lưu trú, dẫn đến việc kiểm tra điều kiện tối thiểu còn phân tán.

Mô hình phân cấp quản lý của Đà Nẵng mang lại bài học gì cho Thành phố Hồ Chí Minh? Đà Nẵng đã giao quyền trực tiếp cho Ủy ban nhân dân cấp quận quản lý cơ sở lưu trú dưới 20 phòng và khách sạn từ 1 sao trở xuống từ tháng 6/2018. Mô hình này giúp nắm bắt địa bàn nhanh chóng, tiết kiệm ngân sách và kiểm soát chặt chẽ tình trạng biến động giá phòng.

Tiêu chuẩn VTOS đóng vai trò gì trong giải pháp nâng cao chất lượng lưu trú? Bộ tiêu chuẩn kỹ năng nghề Du lịch Việt Nam (VTOS) đóng vai trò là khung năng lực chuẩn để đào tạo và đánh giá nghiệp vụ cho nhân sự phục vụ buồng, lễ tân, nhà hàng, giúp đồng bộ hóa chất lượng phục vụ giữa các khách sạn vừa và nhỏ với các khách sạn cao cấp.

Làm thế nào để hạn chế tình trạng doanh nghiệp đổi pháp nhân nhằm trốn tránh quyết định xử phạt? Cần thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu số liên thông giữa Sở Du lịch, Sở Kế hoạch và Đầu tư và cơ quan Công an theo Nghị định số 96/2016/NĐ-CP nhằm theo dõi mã định danh bất động sản kinh doanh, ngăn chặn cấp phép mới cho các chủ thể chưa chấp hành xong quyết định xử phạt.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý hành chính nhà nước đối với lĩnh vực cơ sở lưu trú du lịch trong nền kinh tế thị trường.
  • Đánh giá thực trạng khách quan dựa trên số liệu của 1.799 cơ sở lưu trú đã xếp hạng và hơn 1.140 cơ sở tự do, chỉ ra các khoảng trống pháp lý khi chuyển sang cơ chế xếp hạng tự nguyện.
  • Đúc kết các bài học kinh nghiệm sâu sắc về phân cấp quản lý từ Hà Nội, Đà Nẵng và Bình Thuận để áp dụng phù hợp với đặc thù đô thị loại đặc biệt của Thành phố Hồ Chí Minh.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp đột phá về phân cấp hành chính, quy hoạch không gian, chuyển đổi số quản lý và chuẩn hóa nguồn nhân lực theo tiêu chuẩn VTOS.
  • Định hướng lộ trình thực thi rõ ràng từ nay đến năm 2025 nhằm hỗ trợ mục tiêu phát triển du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn, đóng góp bền vững trên 11% GRDP của thành phố.

Các cơ quan quản lý nhà nước, chính quyền địa phương và cộng đồng doanh nghiệp cần nhanh chóng phối hợp triển khai đồng bộ các giải pháp này nhằm kiến tạo môi trường kinh doanh minh bạch, chuyên nghiệp và nâng tầm du lịch Thành phố Hồ Chí Minh trên trường quốc tế.