CHƯƠNG 1 MỘT SỐ CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ 1.1 Một số khái niệm, vai trò, đặc điểm của quản lý ngân sách xã 1.1 Khái niệm về ngân sách Nhà nước, ngân sách xã 1.1 Khái niệm về ngân sách Nhà nước NSNN là một thành phần trong hệ thống tài chính, vừa là một phạm trù kinh tế vừa là một phạm trù lịch sử. Thuật ngữ "Ngân sách Nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống KT - XH ở mọi quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, rất nhiều định nghĩa về NSNN được đưa ra, tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn đồng ý với các khái niệm về NSNN mà Luật NSNN đã quy định.
Luật NSNN được Quốc Hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”[7]. Đến năm 2015 Luật NSNN được Quốc Hội thông qua đã đánh dấu một bước phát triển, một tầm cao mới của nền tài chính nước nhà. Qua đó, từng bước quản lý thống nhất và xây dựng NSNN lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, giúp Chính phủ sử dụng ngân sách một cách tiết kiệm và có hiệu quả, đáp ứng được sự phát triển của KT - XH. Luật NSNN mới có quy định cụ thể về lập, chấp hành, quyết toán và kiểm tra NS, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan Nhà nước trong các lĩnh vực NSNN.
Theo đó, NSNN được hiểu là: “Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà Luan van 13 nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước là khâu tài chính tập trung quan trọng nhất, là kế hoạch tài chính cơ bản tổng hợp của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính và có tính chất quyết định sự phát triển của nền kinh tế quốc dân theo định hướng XHCN” [8].2 Khái niệm về ngân sách xã Theo quy định về phân cấp ngân sách thì “NSNN được phân định thành ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. + Ngân sách Trung ương là: ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương.
+ Ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (Tỉnh, huyện, xã)” [18]. Hệ thống NSNN nước ta có cơ cấu tổ chức được mô tả theo sơ đồ sau (xem hình 1.1): NSNN NS Trung ương NS cấp tỉnh NS địa phương NS cấp huyện NSX Hình 1.1 Hệ thống NSNN ở Việt Nam Luan van 14 Nhìn vào sơ đồ trên ta thấy: NSX là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, là quỹ tiền tệ tập trung phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa một bên là chính quyền xã với một bên là các chủ thể khác thông qua sự vận động của các nguồn tài chính nhằm đảm bảo thực hiện chức năng nhiệm vụ của chính quyền xã trên mọi lĩnh vực kinh tế, chính trị, an ninh trật tự và văn hoá, xã hội trên địa bàn theo phân cấp. Nói một cách cụ thể: “Ngân sách xã là toàn bộ các khoản thu, chi được quy định trong dự toán hàng năm do HĐND cấp xã quyết định và giao cho UBND cấp xã thực hiện nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã. Bước sang thời kỳ đổi mới đất nước, trước yêu cầu phải tổ chức lại hệ thống tài chính để phù hợp với đòi hỏi của sự phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt là yêu cầu ngày càng cao trong việc củng cố và nâng cao hoạt động của chính quyền cơ sở, tạo điều kiện cho ngân sách xã ngày càng phát triển” [9].
Luật ngân sách năm 2015 được Quốc Hội nước Cộng hoà xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam kỳ họp thứ 9 khoá XIII thông qua ngày 25 tháng 6 năm 2015. Theo quy định của Luật NSNN thì: “Ngân sách xã là một cấp ngân sách hoàn chỉnh trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta hiện nay. Đó chính là sự khẳng định vai trò, vị trí ngày càng quan trọng của ngân sách xã đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong điều kiện chúng ta đang thực hiện đường lối đổi mới đất nước xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN” [8].2 Vị trí, vai trò, bản chất và đặc điểm của ngân sách cấp xã 1.1 Vị trí, vai trò của ngân sách cấp xã Theo quy định của Luật NSNN năm 2015: “Ngân sách xã là một bộ phận của ngân sách Nhà nước, là ngân sách của chính quyền cấp cơ sở do Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (Gọi chung là xã) xây dựng, tổ chức Luan van 15 quản lý và thực hiện dưới sự giám sát của Hội đồng nhân dân xã. Ngân sách xã được xây dựng từ các nguồn thu, được phân cấp và các nội dung chi để thực hiện các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã” [8].
Qua đó ta thấy vị trí của NSX là cấp ngân sách thứ tư trong hệ thống NSNN, là công cụ tài chính quan trọng để chính quyền cấp xã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Với tư cách là một bộ phận của NSNN, vai trò của ngân sách xã theo Giáo trình Quản lý tài chính Nhà nước của Học viện Tài chính, năm 2002 được thể hiện ở các nội dung sau: “Ngân sách xã là bộ phận cấu thành của hệ thống ngân sách Nhà nước. Ngân sách xã là công cụ huy động các nguồn lực tài chính để đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu của chính quyền xã. Vai trò của ngân sách xã được xác định trên bản chất kinh tế của Nhà nước.
Mọi hoạt động quản lý Nhà nước về kinh tế, chính trị, xă hội, an ninh - quốc phòng. của xã luôn luôn đòi hỏi phải có nguồn tài chính trang trải, chi tiêu cho những mục đích đã được xác định. Đó chính là nguồn tài chính để đảm bảo cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hoá - xã hội, an ninh - quốc phòng và là nguồn lực quan trọng để xây dựng cơ sở hạ tầng nông nghiệp, nông thôn theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá” [16]. Theo đó NSX huy động mọi nguồn thu được phân cấp cho chính quyền xã quản lý trên địa bàn, cân đối thu - chi NS để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của xã, thực hiện tốt mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân và ngược lại.
Nhờ đó đảm bảo mọi chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước được truyền đạt và phổ biến rộng rãi đến toàn thể nhân dân. Luan van 16 “Chính quyền xã là cơ quan đại diện cho Nhà nước, đồng thời trực tiếp ghi nhận và phản ánh nguyện vọng của nhân dân trong quá trình thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước. Thông qua thu ngân sách chính quyền cấp xã thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và điều chỉnh mọi hoạt động sản xuất, kinh doanh và dịch vụ trên địa bàn, chống lại các hành vi kinh doanh trái pháp luật và các hoạt động trốn lậu thuế xảy ra trên địa bàn xã. Thông qua chính sách thuế sẽ có tác động tích cực đến quá trình kinh doanh tại cơ sở, kích thích chuyển đổi cơ cấu kinh tế, chuyển dịch cơ cấu cây trồng phù hợp với định hướng chung của đất nước, đảm bảo lợi ích hợp pháp cho người lao động, hạn chế sản xuất kinh doanh các lãnh vực Nhà nước không khuyến khích.
Mặt khác thông qua chính sách thuế có thể điều tiết thu nhập cho các đối tượng thuộc dạng nghèo, neo đơn, gia đình chính sách, người có công với cách mạnh, thương bệnh binh. khi tham gia sản xuất kinh doanh được miễn giảm thuế nhằm khuyến khích phát triển kinh tế chung trên địa bàn. Ngoài ra ngân sách xã tạo điều kiện vật chất để tiếp thu và thực hiện chuyển giao các ứng dụng khoa học kỹ thuật về nông, lâm, ngư nghiệp và các lĩnh vực khác nhằm tạo đà phát triển cho kinh tế địa phương” [9].2 Bản chất và đặc điểm của ngân sách cấp xã “Bản chất của ngân sách Nhà nước nói chung, ngân sách xã nói riêng là hệ thống những mối quan hệ kinh tế Nhà nước và xã hội trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế này bao gồm: - Quan hệ kinh tế giữa chính quyền cấp xã và các tổ chức, hộ sản xuất, kinh doanh trên địa bàn xã.
Luan van 17 - Quan hệ giữa ngân sách xã với các tổ chức tài chính trung gian với quỹ tín dụng nhân dân. - Quan hệ kinh tế giữa NSX và các tổ chức xã hội xã. - Quan hệ kinh tế giữa NSX và các hộ gia đình. Là một bộ phận trong hệ thống NSNN và là cấp ngân sách của chính quyền cơ sở, ngân sách xã có những đặc điểm sau: - Ngân sách xã vừa là cấp ngân sách, vừa là đơn vị dự toán (Chủ tịch Ủy Ban nhân dân xã vừa là chủ tài khoản ngân sách, vừa là chủ tài khoản đơn vị dự toán) - NSX là ngân sách của Chính quyền cơ sở là khâu đầu tiên về cung cấp số liệu phục vụ cho việc lập dự toán NSNN, cho việc báo cáo kế toán, là nơi cuối cùng nhận dự toán và thông báo quyết toán hàng năm.
- Hoạt động thu, chi NSX luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của chính quyền cấp xã và được tổ chức thực hiện trên cơ sở những quy định, luật lệ thống nhất được Nhà nước ban hành. Biểu hiện của đặc điểm này là nội dung, mức độ, cơ cấu các khoản thu, chi của NSX được Nhà nước quyết định và trở thành chỉ tiêu pháp lý yêu cầu các chủ thể trên địa bàn xã thực hiện.