CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Một số khái niệm a. Ngân sách nhà nước Mỗi một quốc gia khi hình thành nhà nước thì cần phải có nguồn lực để bảo vệ chính thể nhà nước và đảm bảo cho các mặt hoạt động phát triển của mình.
Một trong những nguồn lực quan trọng nhất là NSNN. NSNN phục vụ cho giai cấp thống trị. Nó là công cụ để giai cấp thống trị bảo vệ nhà nước , đảm bảo hoạt động bộ máy nhà nước, đồng thời là công cụ để hoàn thiện quản lý nhà nước của mình. Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính chất lịch sử. Nó phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại hàng hóa – tiền tệ cà được sử dụng như một công cụ thực hiện chức năng của nhà nước. Như vậy, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Bên cạnh đó, NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của nhà nước.
Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XI kỳ họp lần thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ Luan van 9 của nhà nước. NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động được để thực hiện các mục tiêu KT – XH. NSNN được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn thông qua.
NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước. Quỹ này thể hiện lượng tiền huy động từ thu nhập quốc gia để đáp ứng cho các khoản thu, chi của nhà nước, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính được tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định được vào bất kì thời điểm nào. Mặt động thể hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN và từ NSNN phân bổ các nguồn tài chính cho các ngành các lĩnh vực, các địa phương của nền kinh tế quốc dân.
NSNN là một phạm trù kinh tế tài chính được coi là một hệ thống quan hệ kinh tế tồn tại khách quan. Hệ thống các quan hệ kinh tế này được đặc trưng bởi quan hệ tiền tệ phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính và bằng các quan hệ đó mà quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước được tạo lập và sử dụng. Hệ thống các quan hệ kinh tế này bao gồm: - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với khu vực doanh nghiệp. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính sự nghiệp.
- Quan hệ giữa NSNN với các tầng lớp dân cư. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính. Như vậy đằng sau hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một loại quỹ tiền tệ của Nhà nước với các khoản thu và các khoản chi của nó thì NSNN lại phản ánh các quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, thể hiện Luan van 10 các quan hệ phân phối và các quan hệ lợi ích kinh tế gắn với chủ thể đặc biệt, đó là Nhà nước nhằm tạo lập và sử dụng nguồn tài chính quốc gia để gải quyết các nhiệm vụ về KT – XH. Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cặp ngân sách.
Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy QLHC nhà nước. Ở nước ta, bộ máy QLHC Nhà nước được tổ chức 4 cấp trung ương: cấp trung ương; tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh và xã, phường, thị trấn. Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ được giao. Chi ngân sách nhà nước Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy QLNN và thực hiện các chức năng KT – XH mà nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định.
Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình hình thành trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không phải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Như vậy, chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Luan van 11 Luật NSNN đã xác định cụ thể chi NSNN bao gồm: các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo qui định của pháp luật. Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau, song đều có những đặc trưng cơ bản như nhau. Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội mà Nhà nước đó đảm nhiệm.
Nội dung chi ngân sách do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo qui định hoặc phân cấp quản lý NSNN để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT – XH. Các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN vì các cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ chính trị, KT – XH của vùng, miền, đất nước; thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân. Chi ngân sách nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT – XH của Nhà nước.
Thông thường các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Điều này có nghĩa hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được xem xét toàn diện dựa trên việc hoàn thành các mục tiêu KT – XH đề ra. Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức chi tiêu công. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng thể về KT – XH của Nhà nước.
Các khoản chi ngân sách gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá Luan van 12 trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ suất hối đoái.nói chung là các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ. Để đánh giá tính tích cực, tiến bộ của ngân sách một quốc gia người ta thường xem xét đến cơ cấu nội dung chi của ngân sách quốc gia đó. Cơ cấu chi ngân sách thường được hiểu là hệ thống các khoản chi ngân sách bao gồm: các khoản chi và tỷ trọng của nó.Nội dung, cơ cấu chi NSNN là sự phản ánh những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước đó trong từng giai đoạn, lĩnh vực và chịu sự chi phối của các nhân tố sau: - Chế độ chính trị xã hội là nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến nội dung, cơ cấu chi ngân sách vì nó quyết định bản chất và nhiệm vụ KT – XH của Nhà nước. - Sự phát triển của lực lượng sản xuất vì nó tạo khả năng và điều kiện cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung cơ cấu chi trong từng thời kì nhất định - Khả năng tích lũy của nền kinh tế: khả năng này càng lớn thì nguồn chi đầu tư phát triển kinh tế cũng như khả năng đáp ứng yêu cầu chi thường xuyên tăng lên.
- Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ KT – XH mà nó đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn. Luan van 13 Quản lý chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật.
Quản lý chi ngân sách cấp quận là quá trình các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền sử dụng hệ thống các biện pháp tác động vào hoạt động chi ngân sách cấp quận, đảm bảo cho các khoản chi ngân sách quận được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.