Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện giữ vai trò huyết mạch trong việc duy trì bộ máy hành chính công và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội tại địa phương. Tại huyện Ứng Hòa, một địa bàn thuần nông của Thủ đô Hà Nội với diện tích tự nhiên 18.375,25 ha và quy mô dân số trên 191.400 người, nguồn thu ngân sách nội tại còn nhiều hạn chế, tỷ trọng đất nông nghiệp chiếm tới 69,2% tổng diện tích. Trong giai đoạn 2014 - 2016, tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương đạt mức bình quân 12% mỗi năm, kéo theo áp lực gia tăng nhu cầu chi tiêu công. Tổng chi ngân sách huyện năm 2014 đạt 492.868 triệu đồng và liên tục tăng qua các năm nhằm phục vụ cho 242 đơn vị thụ hưởng ngân sách trên địa bàn gồm 29 xã, thị trấn.

Thực tiễn quản lý chi ngân sách tại huyện Ứng Hòa bộc lộ một số bất cập lớn như công tác lập dự toán chưa sát với thực tế, việc phân bổ nguồn vốn còn dàn trải và tình trạng chi vượt dự toán lên tới 131% trong năm 2016. Bên cạnh đó, tỷ lệ giải ngân chi đầu tư xây dựng cơ bản biến động mạnh, năm 2016 chỉ đạt 45% so với dự toán giao.

Luận văn xác định mục tiêu làm rõ thực trạng chấp hành kỷ luật tài khóa, đánh giá hiệu quả phân bổ các nguồn lực tài chính công và phân tích nguyên nhân của các điểm nghẽn trong quản lý ngân sách huyện Ứng Hòa giai đoạn 2014 - 2016, định hướng đến năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, giúp chính quyền địa phương tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách, giảm thiểu thất thoát lãng phí và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công cho hơn 115.220 lao động trên địa bàn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của hai nền tảng lý thuyết chủ đạo trong quản trị tài chính công hiện đại:

Thứ nhất, Lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory). Lý thuyết này giải thích mối quan hệ chuyển giao quyền lực tài chính, phân định nhiệm vụ chi và nguồn thu giữa các cấp chính quyền. Đối với cấp huyện, phân cấp tài khóa tạo tính chủ động trong điều hành ngân sách địa phương nhưng đòi hỏi cơ chế giám sát nghiêm ngặt từ Kho bạc Nhà nước và chính quyền cấp tỉnh.

Thứ hai, Lý thuyết quản lý chi tiêu công theo kết quả đầu ra (Performance-Based Budgeting). Khung lý thuyết này nhấn mạnh việc chuyển từ quản lý các yếu tố đầu vào sang đo lường hiệu quả thực tế của từng đồng vốn ngân sách thông qua các chỉ số định lượng và định tính cụ thể.

Luận văn vận dụng các khái niệm nền tảng bao gồm: Chi ngân sách nhà nước cấp huyện, Chi thường xuyên, Chi đầu tư phát triển và Kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước. Cơ sở pháp lý của đề tài dựa trên Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, Thông tư số 19/2011/TT-BTC về quyết toán vốn đầu tư và Thông tư số 343/2016/TT-BTC về công khai ngân sách nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) đối với toàn bộ 242 đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước trực thuộc huyện Ứng Hòa, bao gồm 29 ủy ban nhân dân xã, thị trấn, các phòng ban chuyên môn và hệ thống trường học từ mầm non đến trung học cơ sở cùng các trung tâm y tế với quy mô 460 giường bệnh.

Lý do lựa chọn phương pháp chọn mẫu toàn bộ kết hợp với phân tích dữ liệu thứ cấp chuỗi thời gian giai đoạn 2014 - 2016 là nhằm đảm bảo tính bao quát, phản ánh chính xác 100% dòng luân chuyển ngân sách công trên địa bàn mà không gặp phải sai số chọn mẫu.

Phương pháp xử lý dữ liệu bao gồm thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ hoàn thành dự toán (TH/DT), phân tích tốc độ tăng trưởng liên hoàn theo từng năm (TH/cùng kỳ) và phân tích cơ cấu chi tiêu công theo ngành. Các công cụ này giúp lượng hóa mức độ chênh lệch giữa kế hoạch ngân sách và thực tế chi trả, từ đó chỉ ra những điểm nghẽn mang tính quy luật trong chu trình ngân sách cấp huyện từ khâu lập, chấp hành đến quyết toán.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu chi ngân sách huyện Ứng Hòa giai đoạn 2014 - 2016 nghiêng mạnh về chi thường xuyên, chiếm tỷ trọng trung bình từ 66,97% đến trên 75% tổng chi ngân sách địa phương trong cân đối. Trong đó, chi cho sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo luôn chiếm vị trí cao nhất, tăng từ 273.454 triệu đồng năm 2014 lên mức 315.306 triệu đồng năm 2016 (tăng 41.454 triệu đồng, tương đương mức hoàn thành 110% so với dự toán đầu năm).

Thứ hai, chi đảm bảo an sinh xã hội và quản lý hành chính gia tăng nhanh chóng. Năm 2016, chi đảm bảo an sinh xã hội thực hiện đạt 82.931 triệu đồng, tăng gấp 1,23 lần so với năm 2014 và đạt 111% dự toán. Chi quản lý hành chính, Đảng, đoàn thể năm 2016 đạt 47.484 triệu đồng, tăng 1,13 lần so với năm 2014 và vượt dự toán giao tới 135%.

Thứ ba, công tác quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản bộc lộ nhiều điểm nghẽn và thiếu tính ổn định. Năm 2014, chi đầu tư xây dựng cơ bản đạt 112.995 triệu đồng (bằng 79% dự toán). Năm 2015, khoản chi này tăng vọt lên 183% so với cùng kỳ, nhưng đến năm 2016 lại sụt giảm mạnh, chỉ đạt 52% so với năm 2015 và vỏn vẹn 45% so với dự toán được giao.

Thứ tư, thu ngân sách trên địa bàn có sự tăng trưởng vượt bậc nhưng cơ cấu chưa bền vững. Năm 2016, tổng thu ngân sách đạt 197% dự toán (tăng 127% so với cùng kỳ), tuy nhiên nguồn thu phần lớn dựa vào tiền sử dụng đất và các khoản bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, chưa đủ sức tự cân đối nhu cầu chi thường xuyên tại chỗ.

Thảo luận kết quả

Các dữ liệu nghiên cứu về cơ cấu chi ngân sách giai đoạn 2014 - 2016 có thể được trực quan hóa tối ưu thông qua biểu đồ cột chồng (stacked bar chart) nhằm làm nổi bật tỷ trọng áp đảo của chi thường xuyên so với chi đầu tư phát triển, kết hợp cùng biểu đồ đường (line chart) để phản ánh rõ nét sự sụt giảm nghiêm trọng của tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua từng năm tài chính.

Nguyên nhân chính khiến chi thường xuyên vượt dự toán 131% trong năm 2016 bắt nguồn từ việc thực hiện chính sách cải cách tiền lương của Nhà nước, việc tăng trợ cấp an sinh xã hội cho hộ nghèo và các nhiệm vụ đột xuất phát sinh. Định mức phân bổ chi quản lý hành chính hiện hành còn mang tính bình quân, chưa tính hết các đặc thù công việc dẫn đến tình trạng các đơn vị phải xin bổ sung dự toán trong năm. Ngược lại, chi đầu tư xây dựng cơ bản đạt tỷ lệ thấp do quy trình đền bù giải phóng mặt bằng kéo dài, năng lực lập hồ sơ thanh quyết toán của chủ đầu tư còn yếu và phụ thuộc vào tiến độ cấp vốn từ thành phố.

Kết quả này tương đồng với các kết luận trong nghiên cứu của Phạm Trung Kiên năm 2014 tại huyện Giao Thủy và nghiên cứu của Trần Anh Dũng năm 2016 tại huyện Đông Anh, khẳng định rằng các huyện ngoại thành có xuất phát điểm thuần nông luôn chịu áp lực chi thường xuyên rất lớn trong khi nguồn lực dành cho đầu tư cơ sở hạ tầng bị phân tán.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, nâng cao chất lượng công tác lập và phân bổ dự toán ngân sách. Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chủ trì phối hợp với 242 đơn vị thụ hưởng rà soát chặt chẽ cơ sở dữ liệu đầu vào, lập dự toán chi thường xuyên bám sát định mức tiêu chuẩn và yêu cầu nhiệm vụ thực tế. Mục tiêu là giảm biên độ chênh lệch giữa số thực chi và dự toán giao xuống dưới 5% mỗi năm, thực hiện đồng bộ từ quý III hàng năm trong giai đoạn 2017 - 2020.

Thứ hai, đổi mới hệ thống định mức phân bổ và thực hiện triệt để cơ chế tự chủ tài chính. Ủy ban nhân dân huyện Ứng Hòa trình Hội đồng nhân dân huyện điều chỉnh định mức phân bổ kinh phí theo hướng gắn với kết quả đầu ra; đẩy mạnh giao khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính cho 100% cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập và 29 xã, thị trấn. Giải pháp này cần hoàn thành trong lộ trình 2017 - 2019 nhằm nâng cao ý thức tiết kiệm và tăng thu nhập cho cán bộ công chức.

Thứ ba, tăng tốc độ giải ngân và siết chặt kiểm soát vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Kho bạc Nhà nước huyện Ứng Hòa phối hợp cùng Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện áp dụng quy trình kiểm soát thanh toán rút gọn, kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai danh mục dự toán, bảo đảm tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công hàng năm đạt trên 95% kế hoạch giao và triệt tiêu 100% nợ đọng xây dựng cơ bản đến năm 2020.

Thứ tư, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và công khai minh bạch tài chính. Cơ quan Thanh tra huyện kết hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch thực hiện kiểm tra định kỳ 100% các đơn vị có mức chi vượt dự toán; công khai toàn bộ báo cáo phân bổ và quyết toán ngân sách theo đúng tinh thần Thông tư số 343/2016/TT-BTC trong thời hạn 30 ngày kể từ khi được phê chuẩn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất, lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân cấp quận, huyện. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn và bức tranh tài chính tổng thể giúp các nhà quản trị địa phương đưa ra quyết định phân bổ ngân sách khoa học, cân bằng hài hòa giữa nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế xã hội.

Nhóm thứ hai, cán bộ quản lý tài chính, kế toán trưởng tại các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập. Nghiên cứu đóng vai trò như một cẩm nang hướng dẫn chi tiết về kỹ thuật lập dự toán, quy trình chấp hành ngân sách và phương pháp kiểm soát chứng từ thanh toán nhằm hạn chế rủi ro xuất toán khi quyết toán với Kho bạc Nhà nước.

Nhóm thứ ba, học viên cao học, giảng viên và các nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng và Tài chính công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận nghiên cứu tài chính công cấp vi mô, cung cấp hệ thống chuỗi số liệu thực chứng giai đoạn 2014 - 2016 cùng khung phân tích chu trình ngân sách hoàn chỉnh.

Nhóm thứ tư, chuyên viên kiểm soát chi thuộc hệ thống Kho bạc Nhà nước và Thanh tra tài chính. Đề tài hỗ trợ nhận diện các sai phạm thường gặp trong quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản và chi hành chính, nâng cao kỹ năng kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các khoản chi công.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân nào khiến chi ngân sách huyện Ứng Hòa năm 2016 vượt dự toán tới 131%? Sự gia tăng đột biến này chủ yếu xuất phát từ việc địa phương phải chi trả kinh phí cải cách tiền lương theo quy định mới, tăng trợ cấp cho các đối tượng an sinh xã hội theo chính sách của Nhà nước với số tiền 82.931 triệu đồng và bố trí nguồn lực để xử lý các nhiệm vụ cấp bách phát sinh trên địa bàn 29 xã, thị trấn.

Tại sao tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản năm 2016 chỉ đạt 45% so với dự toán? Tiến độ giải ngân thấp bắt nguồn từ vướng mắc trong khâu giải phóng mặt bằng, nguồn thu đấu giá quyền sử dụng đất không đạt chỉ tiêu khiến huyện thiếu vốn đối ứng, cùng với sự chậm trễ trong công tác hoàn thiện hồ sơ nghiệm thu khối lượng hoàn thành của các chủ đầu tư dự án cấp xã.

Chi thường xuyên của huyện Ứng Hòa tập trung chủ yếu vào những lĩnh vực trọng điểm nào? Nguồn lực chi thường xuyên của huyện tập trung lớn nhất vào sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo, chiếm từ 273.454 triệu đồng đến 315.306 triệu đồng trong giai đoạn 2014 - 2016, tiếp theo là chi đảm bảo an sinh xã hội, sự nghiệp kinh tế, môi trường và chi quản lý hành chính phục vụ 242 đơn vị thụ hưởng ngân sách.

Vai trò then chốt của Kho bạc Nhà nước huyện Ứng Hòa trong quản lý chi ngân sách là gì? Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của 100% chứng từ thanh toán, tiến hành cấp phát vốn tạm ứng và thanh toán theo khối lượng hoàn thành, đồng thời kiên quyết từ chối các khoản chi sai chế độ, định mức nhằm ngăn chặn thất thoát quỹ ngân sách nhà nước.

Chính quyền địa phương cần làm gì để nâng cao tính bền vững cho ngân sách cấp huyện đến năm 2020? Huyện cần tập trung khai thác hiệu quả các nguồn thu nội địa, đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp công nghệ cao, thực hiện cơ chế khoán chi hành chính, gắn phân bổ ngân sách với kết quả đầu ra và công khai minh bạch tài chính theo Thông tư số 343/2016/TT-BTC.

Kết luận

  • Chi ngân sách huyện Ứng Hòa giai đoạn 2014 - 2016 đã đảm bảo kinh phí cho bộ máy vận hành thông suốt và đáp ứng tốt các mục tiêu an sinh xã hội với quy mô chi thường xuyên đạt trên 459.592 triệu đồng mỗi năm.
  • Cơ cấu chi tiêu công còn mất cân đối khi chi thường xuyên chiếm trên 66,97% tổng chi, trong khi chi đầu tư xây dựng cơ bản sụt giảm nghiêm trọng vào năm 2016 chỉ đạt 45% dự toán.
  • Công tác lập dự toán còn mang tính hình thức, định mức chi hành chính thấp dẫn đến thực chi quản lý hành chính vượt dự toán 135% trong năm 2016.
  • Đóng góp chính của luận văn là hệ thống hóa khung lý luận quản lý chi ngân sách cấp huyện và đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với phân cấp tài khóa và tự chủ tài chính công.
  • Lộ trình triển khai các khuyến nghị được xác định thực hiện quyết liệt trong giai đoạn 2017 - 2020 nhằm đảm bảo tỷ lệ giải ngân vốn công đạt trên 95% và kiểm soát chặt chẽ kỷ luật tài khóa.

Chính quyền huyện Ứng Hòa và các cơ quan tài chính chuyên môn cần nhanh chóng thể chế hóa các giải pháp nêu trên vào chương trình hành động hàng năm, qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công và kiến tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển kinh tế xã hội toàn diện của địa phương.