CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cấp huyện 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng.
Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà nước" Ăngghen đã chỉ ra rằng, Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tranh giai cấp của xã hội, nó là sản phẩm của đấu tranh giai cấp. Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức năng đó, Nhà nước phải có nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực công cộng, Nhà nước đã ấn định các thứ thuế, bắt các công dân phải đóng góp để chi tiêu cho bộ máy của Nhà nước, quân đội, cảnh sát.
Nhưng dần dần những tham vọng về lãnh thổ, về chủ quyền đưa đến những cuộc chiến tranh và làm cho bộ máy chính quyền và quân đội ngày càng lớn. Thuế không đảm bảo được nhu cầu chi tiêu, bắt buộc Nhà nước phải vay nợ bằng cách phát hành công trái. Ngân sách Nhà nước đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII đến thế kỷ XVIII. Cho đến nay, các Nhà nước khác nhau đều tạo lập và sử dụng NSNN.
Thế nhưng người ta vẫn chưa có sự nhất trí về NSNN là gì. Có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm NSNN mà phổ biến là: Một là: NSNN là bản dự toán thu chi tài chính của Nhà nước trong một khoản thời gian nhất định, thường là một năm. Hai là: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước. Ba là: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 Bốn là: Theo Luật NSNN (2015), Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Các ý kiến trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có nhân tố hợp lý của chúng song chưa đầy đủ. Khái niệm NSNN là một khái niệm trừu tượng, nhưng NSNN là một hoạt động tài chính cụ thể của Nhà nước. Khái niệm NSNN phải thể hiện được mặt nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN.
Về mặt hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, đệ trình quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Về mặt thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ của Nhà nước và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ này. Về mặt quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các khoản thu – chi của quỹ NSNN đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể nộp, giữa Nhà nước với các cơ quan đơn vị thụ hưởng quỹ.
Hoạt động thu chi NSNN là hoạt động lập - sử dụng quỹ NSNN làm cho vốn tiền tệ, nguồn tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể phân phối và ngược lại trong quá trình phân phối các nguồn tài chính. Những quan hệ trong quá trình thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô kinh tế - xã hội. Như vậy, có thể hiểu Ngân sách Nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. * Đặc điểm của ngân sách nhà nước: - Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn với quyền lực của Nhà nước và được Nhà nước tiến hành trên cơ sở luật định.
- Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước, nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 - Thứ ba, hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. - Ngoài ba đặc điểm nêu trên, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác (thể hiện tính mục đích và tính vận động thường xuyên). Tuy nhiên, nét riêng biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và chỉ sau đó NSNN mới được chi dùng cho những mục đích nhất định đã định trước.
* Vai trò của ngân sách nhà nước Xem xét vai trò của NSNN không thể tách rời việc xem xét vai trò của Nhà nước, bởi lẽ vai trò của Nhà nước bao giờ cũng gắn liền với vai trò của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định. Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của NSNN được thay đổi và trở nên hết sức quan trọng. Hoạt động của NSNN đã chuyển biến một cách căn bản từ chỗ chỉ gắn với khu vực kinh tế quốc doanh và các nhu cầu chi tiêu cho bộ máy của Nhà nước trong cơ chế bao cấp sang một bình diện với với phạm vi rộng lớn và bao quát hơn. Vai trò của ngân sách nhà nước được thể hiện trên một số lĩnh vực điều tiết sau đây: - Một là, NSNN là công cụ chủ yếu phân bổ trực tiếp hoặc gián tiếp các nguồn tài chính quốc gia.
Qua đó, định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định, bền vững. - Hai là, NSNN là công cụ để điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát. - Ba là, NSNN là công cụ có hiệu lực của Nhà nước để điều chỉnh trong lĩnh vực thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội. Ngân sách Nhà nước là công cụ huy động các nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
- Vai trò kiểm tra, giám sát các hoạt động tài chính của Ngân sách Nhà nước. Hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế, chính trị, pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của Nhà nước. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Trên thế giới có hai mô hình tổ chức hệ thống NSNN phù hợp với hai mô hình tổ chức hệ thống hành chính.
Đối với các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế Nhà nước liên bang (như Mỹ, Đức, Canada, Thuỵ Sỹ, Malaysia.) hệ thống NSNN được tổ chức theo ba cấp: ngân sách liên bang; ngân sách bang và ngân sách địa phương. Đối với các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế Nhà nước thống nhất hay phi liên bang (như Anh, Pháp, Ý, Nhật, Việt Nam.), hệ thống NSNN gồm có: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. [12] * Nguyên tắc tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước - Nguyên tắc thống nhất và tập trung, dân chủ: Nguyên tắc tổ chức của bộ máy Nhà nước là nguyên tắc tập trung dân chủ. Ngân sách là công cụ của Nhà nước, vì vậy hệ thống NSNN cũng được xây dựng theo nguyên tắc đó.
+ Tính thống nhất: đòi hỏi các khâu trong hệ thống ngân sách phải hợp thành một thể thống nhất, biểu hiện các cấp ngân sách có cùng nguồn thu, cùng định mức chi tiêu và cùng thực hiện một quá trình ngân sách. + Tính tập trung: thể hiện ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn thu lớn và các nhiệm vụ chi quan trọng. Ngân sách cấp dưới chịu sự chi phối của ngân sách cấp trên và được trợ cấp từ ngân sách cấp trên nhằm đảm bảo cân đối của ngân sách cấp mình. + Tính dân chủ: dự toán và quyết toán ngân sách phải được tổng hợp từ ngân sách cấp dưới, đồng thời mỗi cấp chính quyền có một ngân sách và được quyền chi phối ngân sách cấp mình.
-Nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa các cấp ngân sách và cấp chính quyền Nhà nước: Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền Nhà nước. Xây dựng cho mỗi cấp chính quyền có ngân sách của mình, có nguồn thu và các khoản chi, có quyền quyết định ngân sách của cấp mình trên cơ sở chấp hành pháp luật của Nhà nước. Các lựa chọn này phát huy được quyền dân chủ, tính chủ động và tích cực trong khai thác nguồn thu, quản lý chi tiêu nhưng cũng cần đề phòng nảy sinh tính cục bộ, địa phương và dễ phân tán nguồn tài chính có hạn. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Ngoài hai nguyên tắc cơ bản trên, tổ chức hệ thống NSNN còn tuân thủ thêm các nguyên tắc sau: - Nguyên tắc đầy đủ và toàn bộ: nguyên tắc này nhằm tránh tình trạng để ngoài ngân sách các khoản thu hoặc chi thuộc NSNN, tránh lãng phí trong chi tiêu của Chính phủ.
- Nguyên tắc trung thực: thể hiện chính xác trong ngân sách các nghiệp vụ tài chính của chính phủ; tính chất của mỗi khoản thu, chi; sự phù hợp giữa dự toán đã phê chuẩn và thực tế chấp hành. - Nguyên tắc công khai: phải công khai về nội dung, khối lượng các khoản thu chi chủ yếu trên báo chí, phương tiện thông tin khác. Hiện nay, theo Luật NSNN, hệ thống NSNN Việt Nam gồm NSTW và NSĐP theo sơ đồ giản đơn dưới đây: Hệ thống ngân sách nhà nước Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước Vai trò của Ngân sách trung ương: là khâu trung tâm và giữ vai trò chủ đạo.