Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách cấp huyện 1. Khái niệm cơ bản 1. Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù rất rộng và bao quát, vừa liên quan đến lĩnh vực kinh tế, vừa liên quan đến góc độ quản lý nhà nước.
Hiện nay có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm NSNN nhưng thể hiện rõ nhất và đầy đủ nhất về bản chất của NSNN là theo luật NSNN: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước” (Bộ Tài chính, 2017). Các khoản thu NSNN bao gồm:“Các khoản thu từ phí, lệ phí, thuế, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản viện trợ, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, các khoản do Nhà nước vay để bù đắp bội chi được đưa vào cân đối NSNN và bao gồm các khoản chi: chi phát triển kinh tế xã hội bảo đảm an ninh quốc phòng, bảo đảm hoạt động bộ máy Nhà nước chi trả của Nhà nước chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.” NSNN xét về phương diện kinh tế: trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học.“NSNN là bảng dự toán về các khoản thu và các khoản chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện trong một khoảng thời hạn nhất định, thường là một năm.” NSNN xét theo phương diện pháp lý:“NSNN cũng không có nhiều sự khác biệt so với kinh tế, nó đều nói về các khoản thu, chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm. Còn ở phương diện pháp lý, NSNN được hiểu là một đạo luật đặc biệt của mỗi quốc gia, do Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 quốc hội ban hành và chính phủ thực hiện trong một thời hạn xác định. Nhưng khác với những đạo luật thông thường, NSNN được cơ quan lập pháp tạo ra theo trình tự, thủ tục riêng và hiệu lực thi hành của đạo luật này được xác định rõ ràng là một năm Ngoài định nghĩa trên còn có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về NSNN.
Tuy nhiên xét về ý nghĩa trong hệ thống tài chính NSNN là bộ phận chủ đạo là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình; mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. Ngân sách cấp huyện Theo Bộ Tài chính thì “Ngân sách huyện là quỹ tiền tệ tập trung của huyện được hình thành bằng các nguồn thu và đảm bảo các khoản chi trong phạm vi huyện” (Bộ Tài chính, 2016). Ngân sách huyện là một cấp ngân sách thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi địa bàn huyện. Ngân sách huyện, quận vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Ngân sách huyện mang bản chất của NSNN, đó là mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước cấp huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách của huyện. Trên cơ sở đó mà đáp ứng các nhu cầu chi nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cấp huyện. NSNN cấp huyện phải cân đối theo nguyên tắc tổng thu phải bằng hoặc lớn hơn tổng chi; ngân sách huyện không có bội chi. Vì vậy trong công tác lập dự toán hàng năm nếu thu không đủ bù chi thường xuyên thì ngân sách tỉnh bổ sung cân đối.
Quản lý ngân sách cấp huyện “Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn” (Lê Văn Ái và TS. Bùi Tiến Hanh, 2010). Quản lý NSNN là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát các hoạt động thu chi bằng quỹ từ quỹ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
“Quản lý NSNN cấp huyện là hoạt động của các chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều chỉnh hoạt động của ngân sách cấp huyện nhằm đạt được mục tiêu đã định” (Lê Văn Ái và TS. Bùi Tiến Hanh, 2010). Đối tượng của quản lý NSNN cấp huyện là các hoạt động của NSNN cấp huyện. Cụ thể hơn đó là các hoạt động thu chi bằng tiền của NSNN cấp huyện.
Trong quản lý NSNN cấp huyện các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau như: “Phương pháp tổ chức: được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thế quản lý trong việc bố trí sắp xếp các mặt hoạt động của NSNN của huyện theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó của quản lý NSNN. Phương pháp hành chính: được sử dụng khi các chủ thể quản lý NSNN cấp huyện dựa vào thẩm quyền được giao để ban hành các mệnh lệnh hành chính có tính chất bắt buộc các khách thể quản lý phải tuân thủ. Phương pháp kinh tế: được sử dụng thông qua việc dùng các đòn bẩy kinh tế để kích thích tính tích cực của khách thể quản lý tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động quản lý NSNN”(Lê Văn Ái và TS. Bùi Tiến Hanh, 2010).
Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý NSNN: được sử dụng để quản Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 lý và điều hành các hoạt động quản lý NSNN được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng. Vai trò của ngân sách cấp huyện Một là, NSNN cấp huyện là công cụ huy động nguồn tài chính để đảo bảo thực hiện chức năng nhà nước ở địa phương: Sự hoạt động của chính quyền địa phương trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có quỹ tài chính tập trung để phục vụ nhu cầu chi tiêu cho những mục đích xác định, quỹ tài chính tập trung đó chính là ngân sách huyện. Mặc dù không lớn như ngân sách Trung ương, nhưng ngân sách huyện đã thể hiện vai trò nhất định trong việc thực hiện chức năng Nhà nước tại địa phương. Trong các chức năng của Nhà nước, chức năng đảm bảo quốc phòng - an ninh đóng vai trò đặc biệt quan trọng.
Đây là công cụ quyền lực của Nhà nước nhằm bảo vệ ý chí của Nhà nước, tạo môi trường chính trị bền vững, an toàn để huyện phát triển về mọi mặt trong cả mặt kinh tế lẫn xã hội. Hai là, NSNN cấp huyện là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội tại địa phương: Nhà nước thực hiện vai trò này trong hoạt động thu chi NSNN, cụ thể trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội như sau: - Về mặt kinh tế: NSNN cấp huyện có vai trò rất quan trọng trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. Thông qua các khoản chi kinh tế và chi cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế; đồng thời chính quyền cấp huyện có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những ngành có tỷ suất lợi nhuận cao, ưu tiên những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường. - Về mặt xã hội: Đầu tư của NSNN để thực hiện các chính sách xã hội: Giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao, chi đảm bảo xã hội nhằm giúp đời sống của nhân dân ngày càng được nâng cao hơn.
Việc đầu tư này nhằm khắc Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 phục và bù đắp khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường như thất nghiệp, phân hóa giàu nghèo, ô nhiễm môi trường. Đặc điểm của ngân sách cấp huyện 1. Đặc điểm về nguồn thu của NSNN cấp huyện “Thu ngân sách huyện là quá trình tạo lập hình thành đóng vai trò quan trọng quyết định đến việc chi. Để đảm bảo nguồn thu cần phải có chính sách thu hợp lý hiệu quả tập hợp các biện pháp nhằm huy động nguồn thu vào cho ngân sách” (Từ Thị Khuyên, 2010).
Thu ngân sách huyện bao gồm các loại sau: Thứ nhất: các khoản thu phân chia giữa ngân sách tỉnh huyện và xã phường thị trấn. Các khoản thu này gồm: Thuế tiêu thụ đặc biệt: là khoản thuế gián thu chỉ thu đối với một số sản phẩm hàng hóa dịch vụ mà Nhà nước định hướng tiêu dùng áp dụng thuế suất cao nhằm điều tiết thu nhập của những cá nhân tiêu dùng các hàng hoá dịch vụ đặc biệt (trừ mặt hàng bia và xổ số kiến thiết) thu từ các DNNN chưa và đã cổ phần hoá; các DN có vốn đầu tư nước ngoài. Thuế tài nguyên… Thứ hai:“các khoản thu ngân sách huyện hưởng 100% là thuế môn bài từ các doanh nghiệp hợp tác xã và các hộ sản xuất kinh doanh ngoài quốc doanh. Các khoản thu phí lệ phí từ hoạt động do các cơ quan cấp huyện quản lý thu sự nghiệp tiền cho thuê mặt đất mặt nước thu từ bán thanh lý tài sản do cấp huyện quản lý thu phạt thu khác ngân sách huyện.” Thuế giá trị gia tăng thuế thu nhập doanh nghiệp thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hóa dịch vụ trong nước thu từ kinh tế cá thể hộ gia đình.