Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước là điều kiện tiên quyết bảo đảm duy trì hoạt động thông suốt của bộ máy chính quyền địa phương, đồng thời nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công cho nhân dân. Tại huyện Chư Sê, tỉnh Gia Lai – địa bàn miền núi có quy mô dân số đạt 110.300 người vào năm 2019, mật độ dân số 172 người/km2 và 80,75% diện tích đất tự nhiên là đất đỏ bazan – bài toán cân đối ngân sách giữ vai trò sống còn trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội. Tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện năm 2016 đạt 372.857,73 triệu đồng và tăng lên mức 466.983,17 triệu đồng vào năm 2020. Tương ứng với đó, tổng chi ngân sách nhà nước năm 2020 đạt 453.206,85 triệu đồng, trong đó chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo trên 75% tổng chi ngân sách địa phương.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ mâu thuẫn thực tiễn: nguồn thu ngân sách tại chỗ của huyện còn hạn hẹp, phụ thuộc nhiều vào số bổ sung cân đối từ cấp tỉnh, trong khi nhu cầu chi thường xuyên phục vụ 15 đơn vị hành chính cấp xã và hệ thống trường học, y tế liên tục tăng cao. Đặc biệt, huyện đứng trước yêu cầu cấp bách phải quản lý nguồn lực tài chính chặt chẽ, tiết kiệm để thực hiện mục tiêu nâng cấp huyện Chư Sê thành thị xã thuộc tỉnh vào năm 2022. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng công tác quản lý chi thường xuyên giai đoạn 2016-2020, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện cho giai đoạn 2021-2025. Ý nghĩa của nghiên cứu được đo lường thông qua việc thiết lập các tiêu chí tối ưu hóa tỷ trọng chi thường xuyên, giảm thiểu tỷ lệ chi vượt dự toán, siết chặt kỷ luật tài khóa và nâng cao hiệu quả phân bổ vốn công cho vùng đồng bào dân tộc thiểu số Tây Nguyên.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết chi tiêu công theo kết quả đầu ra làm nền tảng phân tích. Chu trình quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện được nghiên cứu toàn diện qua bốn khâu liên hoàn: lập dự toán ngân sách, chấp hành dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và công tác thanh tra, kiểm tra tài chính. Khái niệm chi thường xuyên ngân sách nhà nước được xác định căn cứ theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017. Theo đó, chi thường xuyên là các khoản chi có thời hạn tác động ngắn, thường dưới một năm, mang tính chất lặp đi lặp lại nhằm phục vụ chức năng quản lý điều hành của bộ máy nhà nước và cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cộng.

Khung phân loại chi thường xuyên được tiếp cận theo hai giác độ: tính chất kinh tế với bốn nhóm mục (chi thanh toán cá nhân; chi nghiệp vụ chuyên môn; chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ; chi thường xuyên khác) và lĩnh vực hoạt động (giáo dục đào tạo, y tế, quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh, văn hóa thể thao, môi trường). Cơ sở pháp lý vận hành bộ máy tài chính còn dựa trên Nghị định 130/2005/NĐ-CP về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính, Nghị định 43/2006/NĐ-CP đối với đơn vị sự nghiệp công lập, cùng việc vận hành Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập trực tiếp từ các báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm, số liệu thống kê tài chính của Ủy ban nhân dân huyện Chư Sê, Phòng Tài chính – Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện và Chi cục Thống kê huyện Chư Sê trong giai đoạn 5 năm từ 2016 đến 2020.

Cỡ mẫu khảo sát bao gồm toàn bộ 15 đơn vị hành chính trực thuộc (14 xã và 01 thị trấn) cùng 68 đơn vị thụ hưởng ngân sách huyện (13 phòng ban, 03 đơn vị sự nghiệp công lập, 47 trường học và 05 đơn vị kinh tế có thu). Tác giả lựa chọn phương pháp chọn mẫu chủ đích toàn diện đối với 100% các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn để đảm bảo tính bao quát, không bỏ sót các điểm nghẽn quản lý tại từng cấp dự toán.

Phương pháp phân tích số liệu kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian 2016-2020 và phương pháp phân tích chỉ số tài chính. Việc lựa chọn phương pháp này giúp lượng hóa mức độ tăng trưởng thu chi, so sánh cơ cấu chi giữa các khoản mục và đánh giá mức độ sai lệch giữa dự toán được Hội đồng nhân dân huyện thông qua với số liệu thực tế quyết toán qua Kho bạc Nhà nước, tạo căn cứ thực chứng vững chắc cho việc định hình giải pháp giai đoạn 2021-2025.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu và chi ngân sách huyện Chư Sê giai đoạn 2016-2020 duy trì mức tăng trưởng dương nhưng có sự biến động giảm cục bộ trong năm 2017. Thu ngân sách nhà nước toàn huyện năm 2016 đạt 372.857,73 triệu đồng, năm 2017 giảm 4,7% xuống còn 355.349,29 triệu đồng, sau đó phục hồi mạnh mẽ đạt 439.226,67 triệu đồng năm 2018, 451.263,73 triệu đồng năm 2019 và chạm mốc 466.983,17 triệu đồng vào năm 2020. Tương tự, tổng chi ngân sách nhà nước từ mức 360.573,17 triệu đồng năm 2016 đã giảm xuống 341.920,61 triệu đồng năm 2017, trước khi tăng trưởng đều đặn lên 453.206,85 triệu đồng vào năm 2020, đạt tốc độ tăng trưởng tổng chi 25,69% sau 5 năm.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách có sự phân hóa rõ rệt giữa cấp huyện và cấp xã. Chi ngân sách cấp huyện luôn chiếm tỷ trọng áp đảo, dao động từ 87,72% đến 88,53% tổng chi toàn địa bàn. Cụ thể, năm 2020, chi ngân sách cấp huyện đạt 401.215,36 triệu đồng, trong khi chi ngân sách cấp xã chỉ đạt 51.991,49 triệu đồng (chiếm 11,47%). Điều này chứng minh nguồn lực tài khóa và trách nhiệm điều hành chi thường xuyên tập trung chủ yếu tại cấp huyện.

Thứ ba, cơ cấu chi thường xuyên chiếm tỷ lệ lớn trong tổng chi ngân sách địa phương, trong đó chi cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo chiếm phần lớn kinh phí do huyện phải bảo đảm hoạt động cho 47 trường học công lập. Chi quản lý hành chính nhà nước, đảng, đoàn thể và chi an ninh quốc phòng duy trì ổn định nhưng các khoản chi hội nghị, tiếp khách, mua sắm văn phòng phẩm tại một số cơ quan còn phát sinh vượt định mức ban đầu.

Thứ tư, quy trình lập dự toán chi thường xuyên tại nhiều đơn vị dự toán cơ sở còn mang tính hình thức, phương pháp lập chủ yếu dựa trên số thực hiện năm trước cộng thêm một tỷ lệ phần trăm ước lượng chứ chưa xuất phát từ kế hoạch hành động cụ thể. Do đó, hiện tượng điều chỉnh dự toán vào quý 4 và tình trạng giải ngân dồn nén cuối năm vẫn diễn ra, gây phát sinh số dư chi chuyển nguồn sang năm sau.

Thảo luận kết quả

Khi tổng hợp dữ liệu trên biểu đồ cột kép kết hợp đường xu hướng thể hiện biến động thu chi giai đoạn 2016-2020, người đọc có thể dễ dàng nhận thấy sự phục hồi tài khóa rõ nét từ năm 2018. Điểm trũng năm 2017 được giải thích là do huyện Chư Sê thực hiện chuyển dịch cơ cấu cây trồng nông nghiệp và điều chỉnh chính sách thuế, khiến nguồn thu cấp huyện giảm 17.508,44 triệu đồng, buộc quy mô chi phải co hẹp tương ứng.

Kết quả nghiên cứu tại Chư Sê tương đồng với các phát hiện tại huyện Quỳnh Lưu (Nghệ An) của Phạm Thanh Hải (2013) và huyện Thạch Hà (Hà Tĩnh) của Trần Quang Đông (2014), khi các khoản chi thanh toán cá nhân như tiền lương, phụ cấp luôn là gánh nặng lớn nhất trong chi thường xuyên. Tuy nhiên, Chư Sê có đặc thù riêng là địa bàn miền núi với địa hình phức tạp, chi phí vận hành dịch vụ công và giáo dục cho 110.300 người dân phân tán cao hơn các vùng đồng bằng.

Nguyên nhân của những hạn chế xuất phát từ việc đội ngũ công chức kế toán tại 15 xã, thị trấn phải kiêm nhiệm nhiều đầu việc, trình độ cập nhật Luật Ngân sách Nhà nước 2015 chưa đồng đều. Ngoài ra, cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định 130 và Nghị định 43 tại 3 đơn vị sự nghiệp và 47 trường học mới dừng lại ở mức giao khoán kinh phí, chưa thực sự gắn quyền hạn với trách nhiệm giải trình về kết quả đầu ra của từng khoản chi.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, nâng cao năng lực chuyên môn và kỷ luật nghiệp vụ cho 100% cán bộ tài chính - kế toán tại 15 xã, thị trấn và 68 đơn vị thụ hưởng ngân sách. Ủy ban nhân dân huyện Chư Sê cần phối hợp với Sở Tài chính tỉnh Gia Lai tổ chức định kỳ tối thiểu 02 đợt tập huấn chuyên sâu mỗi năm về kỹ năng lập dự toán theo chương trình mục tiêu và làm chủ hoàn toàn các phân hệ trên phần mềm TABMIS, hoàn thành trước quý 3 năm 2022.

Thứ hai, đổi mới căn bản quy trình lập dự toán chi thường xuyên ngân sách huyện theo hướng gắn kết quả chi với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Các phòng ban, trường học phải chuyển đổi từ phương pháp lập ngân sách theo yếu tố đầu vào sang lập ngân sách theo kết quả đầu ra, thiết lập các chỉ số đo lường hiệu quả công việc cụ thể. Mục tiêu đặt ra là kiểm soát tỷ lệ chênh lệch giữa dự toán giao đầu năm và số quyết toán thực tế dưới mức 5% trong suốt giai đoạn 2021-2025.

Thứ ba, siết chặt khâu chấp hành dự toán và kiểm soát thanh toán qua Kho bạc Nhà nước huyện. Kho bạc Nhà nước Chư Sê kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai mục lục ngân sách hoặc không có trong dự toán được duyệt. Đồng thời, Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo cắt giảm triệt để từ 10% đến 15% kinh phí chi hội nghị, tiếp khách, khánh tiết và xăng xe công vụ để bổ sung vào nguồn dự phòng ngân sách phục vụ an sinh xã hội và phòng chống thiên tai.

Thứ tư, hoàn thiện công tác quyết toán và đẩy mạnh thanh tra, kiểm tra tài chính định kỳ 100% các đơn vị sử dụng ngân sách theo chu kỳ 2 năm một lần. Thanh tra huyện và Phòng Tài chính – Kế hoạch cần tăng cường kiểm tra đột xuất đối với các khoản mua sắm tài sản công và sửa chữa cơ sở vật chất, xử lý dứt điểm tình trạng dồn chi cuối năm và kéo giảm tỷ lệ chi chuyển nguồn xuống dưới mức 3% tổng chi ngân sách hàng năm.

Thứ năm, đa dạng hóa nguồn lực tài chính và đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ sự nghiệp công. Huyện cần khuyến khích 05 đơn vị kinh tế có thu và các trường học có điều kiện mở rộng dịch vụ để tăng mức độ tự chủ tài chính, phấn đấu giảm nhẹ gánh nặng chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước từ 5% đến 8% trong giai đoạn 2021-2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất bao gồm cán bộ lãnh đạo, chuyên viên quản lý tài chính tại Ủy ban nhân dân huyện, Phòng Tài chính – Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước huyện Chư Sê cũng như các huyện miền núi vùng Tây Nguyên. Luận văn cung cấp khung đánh giá thực chứng và các giải pháp thực tế để kiểm soát dòng tiền ngân sách, tối ưu hóa quy trình phân bổ dự toán hàng năm.

Nhóm thứ hai là các nhà hoạch định chính sách tại Sở Tài chính, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Gia Lai. Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo giá trị giúp cơ quan quản lý cấp tỉnh rà soát định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên cho các huyện có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số cao, hỗ trợ điều tiết nguồn ngân sách bổ sung cân đối một cách khoa học.

Nhóm thứ ba là học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính – Ngân hàng và Quản lý công. Công trình là case study mẫu mực về ứng dụng phương pháp nghiên cứu tài chính công cấp quận/huyện, với hệ thống số liệu chuỗi thời gian 5 năm hoàn chỉnh và phương pháp luận rõ ràng.

Nhóm thứ tư là thủ trưởng và kế toán trưởng tại 68 đơn vị thụ hưởng ngân sách trên địa bàn huyện (các phòng ban, 47 trường học, 15 xã, thị trấn). Luận văn đóng vai trò như một cẩm nang định hướng giúp các đơn vị xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, thực hiện quyền tự chủ tài chính minh bạch và phòng tránh sai phạm trong thanh quyết toán.

Câu hỏi thường gặp

Chi thường xuyên ngân sách huyện Chư Sê giai đoạn 2016-2020 có đặc điểm gì nổi bật? Chi thường xuyên tại huyện chiếm tỷ trọng lớn trên 75% tổng chi ngân sách, đạt quy mô 401.215,36 triệu đồng ở cấp huyện vào năm 2020. Cơ cấu chi tập trung chủ yếu vào sự nghiệp giáo dục với 47 trường học và chi quản lý hành chính, trong khi nguồn lực phụ thuộc lớn vào trợ cấp cân đối từ ngân sách tỉnh Gia Lai.

Vì sao tổng thu và chi ngân sách huyện Chư Sê năm 2017 lại sụt giảm so với năm 2016? Thu ngân sách nhà nước năm 2017 giảm 4,7%, từ mức 372.857,73 triệu đồng xuống còn 355.349,29 triệu đồng do ảnh hưởng của việc tái cơ cấu kinh tế nông nghiệp trên 80,75% diện tích đất bazan và chu kỳ thu ngân sách thay đổi. Thu sụt giảm đã trực tiếp kéo theo tổng chi ngân sách giảm tương ứng từ 360.573,17 triệu đồng xuống 341.920,61 triệu đồng.

Hạn chế lớn nhất trong khâu lập dự toán chi thường xuyên tại địa phương là gì? Hạn chế căn bản là việc lập dự toán tại nhiều đơn vị trực thuộc còn mang tính hình thức, chủ yếu dựa vào số liệu lịch sử của năm trước mà chưa gắn với mục tiêu kết quả đầu ra. Điều này dẫn đến sự chênh lệch giữa dự toán giao và thực chi, buộc phải điều chỉnh nhiều lần vào cuối năm ngân sách.

Hệ thống TABMIS và Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi tiêu ngân sách huyện như thế nào? Kho bạc Nhà nước huyện Chư Sê cùng Phòng Tài chính – Kế hoạch sử dụng TABMIS để quản lý và kiểm soát toàn bộ quy trình cấp phát, thanh toán của 68 đơn vị thụ hưởng. Hệ thống giúp kiểm tra tự động các điều kiện chi, bảo đảm mọi khoản giải ngân đều nằm trong dự toán được giao và đúng định mức nhà nước.

Kinh nghiệm từ các địa phương khác mang lại bài học gì cho huyện Chư Sê? Kinh nghiệm từ huyện Ba Vì và Phúc Thọ (Hà Nội) cho thấy việc giao tự chủ 100% theo Nghị định 130 và quản lý chặt chẽ quỹ dự phòng giúp hạn chế chi sai định mức. Đồng thời, bài học từ huyện Chư Pưh (Gia Lai) khẳng định vai trò của công tác thanh tra định kỳ trong việc cắt giảm chi phí lãng phí.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa hoàn chỉnh khung lý luận và cơ sở pháp lý về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện theo tinh thần Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Nghiên cứu phản ánh trung thực thực trạng tài chính huyện Chư Sê giai đoạn 2016-2020 với quy mô thu ngân sách đạt 466.983,17 triệu đồng và chi ngân sách đạt 453.206,85 triệu đồng vào năm 2020.
  • Nhận diện chính xác 4 nhóm tồn tại cơ bản trong lập dự toán, chấp hành, quyết toán và năng lực cán bộ kế toán tại 15 xã, thị trấn và 68 đơn vị thụ hưởng.
  • Đề xuất đồng bộ 5 nhóm giải pháp thiết thực gắn với lộ trình 2021-2025, tập trung vào lập dự toán theo kết quả đầu ra, siết chặt kiểm soát chi qua Kho bạc và tinh giản chi hội nghị từ 10% đến 15%.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng giúp huyện Chư Sê nâng cao hiệu quả quản trị tài khóa, tạo nguồn lực vững chắc để sớm hoàn thành tiêu chí trở thành thị xã thuộc tỉnh Gia Lai.

Lộ trình triển khai khuyến nghị cần ưu tiên chuẩn hóa năng lực cán bộ và triển khai cơ chế kiểm soát chi mới trong giai đoạn 2021-2023, tiến tới hoàn thiện mô hình quản trị tài chính công hiện đại trước năm 2025. Hãy tham khảo toàn văn công trình nghiên cứu để tiếp cận chi tiết hệ thống bảng biểu, phân tích chuyên sâu và áp dụng những bài học quản lý ngân sách hiệu quả vào thực tiễn địa phương.