Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm và đặc điểm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước và sự phát triển của các mối quan hệ hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước ra đời đã ban hành các luật thuế để lấy tiền chi tiêu, song cho tới chế độ phong kiến, việc thu - chi của nhà nước rất tuỳ tiện, chủ yếu là theo quyết định của nhà Vua.
Do đó mọi khoản thu - chi không có kế hoạch trước, không có niên độ, cũng không có sự tính toán phân loại và không có luật lệ điều chỉnh, chỉ đến khi chủ nghĩa tư bản ra đời, giai cấp tư sản đấu tranh đòi nhà nước phải hỗ trợ tài chính cho lĩnh vực kinh tế, đòi thiết lập trình tự lập kế hoạch chi tiêu và cơ chế kiểm tra, giám sát đối với việc chi tiêu của nhà nước thì các nhân tố của NSNN mới được quy tụ đầy đủ. Từ đó NSNN mới được hình thành với các đặc trưng của nó là tính kế hoạch dự toán tính cân đối thu - chi và tính niên độ. Ngày nay thuật ngữ NSNN được dùng phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có sự thống nhất về khái niệm này.
Theo từ điển thuật ngữ Tài chính - Tín dụng, thuật ngữ Ngân sách bắt nguồn từ tiếng nước ngoài có nghĩa là cái túi, tuy nhiên trong đời sống kinh tế, thuật ngữ này đã thoát ly ý nghĩa ban đầu và nội dung hoàn toàn khác, theo đó Ngân sách được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền chi ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân, trong một khoảng thời gian nhất định thường là một năm. “NSNN là dự toán các khoản thu - chi bằng tiền của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định, thường là một năm” [1]. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Ở Việt Nam năm ngân sách là năm dương lịch tính từ 01/01 đến 31/12 Luật NSNN của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Điều 1 luật NSNN số 01/2002 QH11 ngày 16/12/2002) [6]. * Đặc điểm của ngân sách nhà nước Về hình thức: NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và được phép thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định.
Về cơ cấu: NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước. Về mặt pháp lý: NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định NSNN về tổng mức và cơ cấu phân bổ. Theo đó mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành.
Về thời gian: NSNN được thực hiện trong một năm (năm này gọi là năm ngân sách hay năm tài khóa) NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: - Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định. - Các hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hành trên cơ sở pháp lý như các luật thuế, luật quản lý thuế, chế độ thu, chế độ chi tiêu, định mức chi tiêu. do Nhà nước ban hành. - Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Chức năng của ngân sách nhà nước a. Vai trò khai thác huy động nguồn tài chính đảm bảo nhu cầu chi Hoạt động của Nhà nước luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để thỏa mãn những nhu cầu chi tiêu thực hiện mục đích được xác định, các nhu cầu chi tiêu phải thoả mãn từ các nguồn thu dưới các hình thức thuế và thu ngoài thuế. Đây là vai trò lịch sử của NSNN được xuất phát từ nội tại của phạm trù tài chính mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào và cơ chế kinh tế nào, NSNN đều phải phát huy.Trong huy động các nguồn lực vào NSNN cần chú ý 3 vấn đề: Thứ nhất, mức động viên vào NSNN của các thành viên trong xã hội qua thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác phải hợp lý; mức thu quá cao hay quá thấp đều có tác dụng tiêu cực.
Thứ hai, tỷ lệ động viên vào NSNN đối với tổng sản phẩm quốc nội (GDP) phải dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể, tỷ lệ này vừa phải đảm bảo hợp lý với tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, vừa phải đảm bảo cho cơ sở sản xuất có điều kiện tích tụ vốn để tái sản xuất. Thứ ba, các chính sách, công cụ sử dụng tạo trong thu NSNN và chi NSNN phải hợp lý, phù hợp với từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế, cho từng vùng kinh tế, cho nhóm đối tượng để đảm bảo tính khả thi nhưng đảm bảo nguyên tắc thống nhất của NSNN. Thứ tư, các nguồn lực tài chính mà NSNN cần khai thác hiệu quả, bao gồm những nguồn lực hữu hình và các nguồn lực tài chính vô hình. Vai trò quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế - Kích thích sự tăng trưởng nền kinh tế: Để duy trì sự ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, Nhà nước cần sử dụng nhiều công cụ, trong đó có các công cụ của NSNN, chủ yếu thông qua chính sách thu thuế và chi đầu tư NSNN.
Chính sách thuế bắt buộc chủ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 thể liên quan phải thực hiện, mang tính pháp chế, trong đó có chế độ khuyến khích, ưu đãi cho đối tượng cụ thể, vùng cụ thể nhằm hướng dẫn, khuyến khích và bắt buộc đối với các chủ thể. Chính sách thuế có tác dụng khuyến khích thu hút vốn đầu tư, tạo điều kiện các nhà đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh. Mặt khác, thông qua các khoản chi của NSNN thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội, thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hóa, thực hiện cá chính sách công bằng xã hội, tạo động lực mới cho sự phát triển. ví dụ như tập trung đầu tư vào những ngành kinh tế mũi nhọn, vùng kinh tế trọng điểm và ưu tiên vùng đặc biệt khó khăn; đầu tư mở rộng nâng cấp cơ sở hạ tầng, nâng cao trình độ dân trí, đào tạo nguồn nhân lực.
Hiện nay, NSNN còn khó khăn nên quan điểm của Nhà nước ta chỉ đầu tư vào lĩnh vực không có khả năng thu hồi vốn. - Điều tiết thị trường, giá cả và chống lạm phát: Hai yếu tố cơ bản của thị trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối hoạt động của thị trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả, làm cho giá cả hoặc giảm đột biến và gây biến động trên thị trường. Để đảm bảo lợi ích người sản xuất và người tiêu dùng.
Nhà nước sử dụng NSNN để can thiệp vào thị trường thông qua các khoản chi của NSNN dưới hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ tài chính về hàng hóa và dự trữ tài chính. Sự điều tiết linh hoạt và hiệu quả của Nhà nước đối với hoạt động của thị trường thông qua các loại quỹ dự trữ phụ thuộc vào mức độ hình thành các quỹ này trong nền kinh tế quốc dân. Nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần hoạt động theo cơ chế thị trường là một nền kinh tế động, do đó tác động của các quy luật nên có thể dẫn đến những biến động phức tạp trong đời sống xã hội. Vì vậy, cần thiết quan tâm và tăng cường lực lượng dự trừ quốc gia, khoản dự trừ này được hình thành từ nguồn kinh phí của Nhà nước, hoặc từ tăng thu ngân sách hàng năm, từ kết dư của NSNN hàng năm.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Trong quá trình điều chỉnh thị trường, NSNN còn tác độ đến sự hoạt động của thị trường tiền tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó thực hiện giảm phát, kiểm soát lạm phát. Điều này được thể hiện khi Nhà nước áp dụng các biện pháp tích cực như: giải quyết cân đối NSNN, khai thác các nguồn vốn vay trong và ngoài nước dưới hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham tra thị trường vốn với tư cách là người mua và người bán chứng khoán. - Bù đắp những khiếm khuyết của thị trường, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái: Với lập luận "hai bàn tay" nổi tiếng, Samuelon - nhà kinh tế học Mỹ - cho rằng cần phải dùng cả hai bàn tay (nhà nước và thị trường) để tổ chức và phát triển kinh tế bởi vì dù hữu hình hay vô hình thì bàn tay nào cũng có khuyết tật, cần phải dùng cả hai bàn tay để hỗ trợ, bổ sung cho nhau. Ngày nay đa số đều ủng hộ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế, đồng thời coi trọng quy luật kinh tế khách quan, hạn chế sự can thiệp không cần thiết, khi thị trường có thể làm được với cơ chế của nó, đồng thời sẽ can thiệp tích cực với mức độ hợp lý trong những trường hợp cần thiết để bù đắp những thất bại của thị trường [16].
Dưới lăng kính lợi ích cộng đồng, công bằng xã hội và môi trường sinh thái, thị trường cạnh tranh không quan tâm đến các tầng lớp nghèo trong xã hội, không chú ý đến bảo vệ môi trường sinh thái khi vận động. Thị trường thường xuyên chạy theo những lợi nhuận kinh tế đơn thuần và thực hiện phân phối thu nhập theo các tiêu thức của nó.