Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước Từ “Ngân sách” được lấy từ thuật ngữ “budjet”, một từ tiếng Anh thời trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó chứa những khoản tiền cần tiết cho chi tiêu công cộng. Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường sá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau.
Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh ra khái niệm Ngân sách nhà nước. Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để dùng tổng số thu và chi của một đơn vị trong thời gian nhất định, một bản tính toán các khoản thu và chi để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó, nếu chủ thể đó là Nhà nước, thì Ngân sách đó được gọi là Ngân sách nhà nước. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã định nghĩa: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Định nghĩa của Luật Ngân sách năm 2002 vừa phản ánh được nội dung cơ bản của Ngân sách, quá trình chấp hành Ngân sách đồng thời thể hiện được tính pháp lý của Ngân sách, thể hiện quyền chủ sở hữu Ngân sách nhà nước; thể hiện vị trí, vai trò, chức năng của NSNN.
Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân… trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng 12 quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, phát sinh khi Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Dưới giác độ pháp lý, NSNN được luật hóa cả hình thức lẫn nội dung; trình tự và biện pháp thu, chi là sự thể hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực Ngân sách. Dưới giác độ chuyên môn, nghiệp vụ, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một năm, theo quy trình bao gồm cả khâu dự toán (kể cả khâu chuẩn bị, thảo luận, quyết định phê chuẩn) chấp hành quyết toán NSNN. Dưới giác độ quản lý vĩ mô, NSNN là một công cụ sắc bén nhất để nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình tác động vào nền kinh tế.
Đặc điểm của Ngân sách nhà nước NSNN có một số đặc điểm chung như sau: Thứ nhất: NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN bao gồm những mối quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính quốc gia. Thứ hai: Các quan hệ tài chính thuộc NSNN gồm những đặc điểm: - Các hoạt động thu, chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực về kinh tế, chính trị của Nhà nước, nó được thể hiện bằng thể chế, bằng luật định và những công cụ hành chính. - NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, luôn chưa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng.
Toàn bộ các hoạt động thu, chi của NSNN chứa đựng bao hàm các nội dung về kinh tế, xã hội và chứa đựng tổng thể các mặt lợi ích của các đối tượng liên quan. Các mối quan hệ lợi ích đó luôn được hài hoà và đảm bảo công bằng giữa các đối tượng. Nhưng vấn đề lợi ích của quốc gia, lợi ích của tập thể vẫn phải được đặt lên hàng đầu, nó thực hiện việc chi phối tất cả các mặt lợi ích khác. - NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác.
Nét riêng của NSNN là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và được dùng cho những mục đích đã định trước. 13 - Hoạt động thu, chi của NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Chức năng của Ngân sách Nhà nước Chức năng của NSNN luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và nó tuỳ thuộc vào từng thời kỳ, từng giai đoạn khác nhau mà có những biểu hiện khác nhau và luôn thể hiện ba chức năng chính: - Chức năng phân phối: đây là công cụ chủ yếu phân bổ trực tiếp hoặc gián tiếp các nguồn tài chính của quốc gia; Cung cấp các phương tiện vật chất cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đảm bảo an ninh quốc gia, giữ vững trật tự an toàn xã hội, đảm bảo phát triển đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. - Chức năng điều tiết: đây là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội.
Là công cụ tài chính quan trọng để quản lý điều chỉnh các hoạt động kinh tế xã hội của đất nước; Định hướng phát triển nền kinh tế, sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh trong lĩnh vực thu nhập nhằm đem lại sự công bằng và thực hiện việc giải quyết những vấn đề, những mâu thuẫn nảy sinh trong xã hội. - Chức năng kiểm tra: xuất phát từ mối quan hệ mật thiết của NSNN với các khâu trong hệ thống tài chính quốc gia, xuất phát từ lợi ích chung, NSNN kiểm tra các hoạt động tài chính trong việc làm nghĩa vụ nộp thuế, các khoản phải nộp, việc sử dụng các nguồn tài chính Nhà nước, sử dụng các tài sản quốc gia và việc thực hiện luật pháp, chính sách về Ngân sách cũng như các pháp luật, chính sách có liên quan khác. Kiểm tra của NSNN gắn chặt với quyền lực của hệ thống hành chính Nhà nước; nó là một loại kiểm tra đơn phương theo hệ thống thứ bậc cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính Nhà nước các cấp về nghĩa vụ phải thực hiện đối với Ngân sách cũng như việc sử dụng vốn, kinh phí, tài sản của Nhà nước. Như vậy, kiểm tra của NSNN đối với hoạt động tài chính khác là một mặt trong hoạt động quản lý và kiểm tra của Nhà nước, có tác động sâu sắc tới các hoạt động tài chính khác và có vai trò quan trọng góp phần xây dựng một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ.
Vai trò của Ngân sách nhà nước Vai trò của NSNN trong nền kinh tế có thể khái quát trên những khía cạnh sau: 1. Đảm bảo hay duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước NSNN đảm bảo tài chính cho bộ máy của nhà nước bằng cách khai thác, huy động các nguồn lực tài chính từ mọi lĩnh vực, mọi thành phần kinh tế, dưới các hình thức bắt buộc hay tự nguyện. Trong đó, quan trọng nhất vẫn là nguồn thu từ thuế. Việc khai thác, tập trung các nguồn tài chính này phải được tính toán sao cho đảm bảo được sự cân đối giữa nhu cầu của Nhà nước với doanh nghiệp và dân cư, giữa tiêu dùng và tiết kiệm… - Từ các nguồn tài chính tập trung được, Nhà nước tiến hành phân phối các nguồn tài chính để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì hoạt động và sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa đảm bảo thực hiện chức năng kinh tế- xã hội của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế.
- Kiểm tra, giám sát việc phân phối và sử dụng các nguồn tài chính từ NSNN đảm bảo việc phân phối và sử dụng được tiến hành hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, đáp ứng các nhu cầu của quản lý nhà nước và phát triển kinh tế xã hội. Công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều chỉnh kinh tế vĩ mô của Nhà nước - Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hướng của Nhà nước cả về cơ cấu vùng, cơ cấu ngành. - Thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng- lĩnh vực mà tư nhân sẽ không muốn tham gia hoặc không thể tham gia. Nó tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, thức đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống dân cư.
- Bằng nguồn chi NSNN hàng năm, tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hóa và tài chính, trong trường hợp thị trường biến động, giá cả tăng quá cao hoặc xuống quá 15 thấp, nhờ vào lực lượng dự trữ hàng hóa và tiền, Nhà nước có thể điều hòa cung cầu hàng hóa để ổn định giá cả, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng và người sản xuất. - Nhà nước cũng có thể chống lạm phát bằng việc cắt giảm chi NSNN, tăng thuế tiêu dùng, khống chế cầu, giảm thuế đầu tư để khuyến khích đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, tăng cường cung. Sử dụng các công cụ vay nợ như công trái, tín phiếu kho bạc… để hút bớt lượng tiền mặt trong lưu thông nhằm giảm sức ép về giá cả và bù đắp thâm hụt Ngân sách. Thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội Nền kinh tế thị trường với sức mạnh thần kỳ của nó cũng luôn chứa đựng những khuyết tật mà nó không thể tự sửa chữa, đặc biệt là về mặt xã hội như bất bình đẳng về thu nhập, sự chênh lệch về mức sống, tệ nạn xã hội… Do đó, NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng và giải quyết các vấn đề xã hội.
- Trong việc thực hiện công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai hướng: Giảm bớt thu nhập cao của một số đối tượng và nâng đà những người có thu nhập thấp để rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân cư. + Giảm bớt thu nhập cao: đánh thuế (lũy tiến) vào các đối tượng có thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hóa mà người có thu nhập cao tiêu dùng và tiêu dùng phần lớn. + Nâng đà các đối tượng có thu nhập thấp: giảm thuế cho những hàng hóa thiết yếu, thực hiện trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu như lương thực, điện, nước… và trợ cấp xã hội cho những người có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn.