Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cấp xã 1. Ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Hiện nay có nhiều quan niệm về NSNN.
Các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển cho rằng: NSNN là một văn kiện tài chính mô tả các khoản thu, chi của Chính phủ, được thiết lập hàng năm. Nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng NSNN là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước. Các nhà nghiên cứu kinh tế Nga cho rằng: NSNN là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của nhà nước. Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Còn tại Việt Nam, theo Điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước CHXHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Đến năm 2015, khi Luật NSNN số 83/2015/QH13 được Quốc Hội thông qua ngày 25 tháng 06 năm 2015 quy định tại Khoản 14, Điều 4: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Trong một chừng mực nào đó, các định nghĩa trên có những sự khác biệt nhất định. Nhưng về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi đó là 6 các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NS.
Đặc điểm cơ bản của ngân sách nhà nước Theo quy định của Luật NSNN năm 2015: NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Về hình thức biểu hiện bên ngoài: NSNN là một bảng kê các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và được phép thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Về cơ cấu: NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước. Về mặt pháp lý: NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định NSNN về tổng mức và cơ cấu phân bổ. Theo đó, mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành. Về thời gian: NS được thực hiện trong 1 năm (còn gọi là năm tài khóa). NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy nhà nước vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: - Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước do pháp luật quy định; - Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở pháp lý do Nhà nước quy định; - Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN là từ giá trị thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến nhất.
Bản chất và chức năng ngân sách nhà nước Như trên đã trình bày, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, là công cụ vật chất quan trọng để điều tiết vĩ mô nền KT-XH. Cho nên có thể nói chức năng và nhiệm vụ cơ bản của NSNN là động viên hợp lý các nguồn thu (đặc biệt là thuế, phí, lệ phí). Đồng thời tổ chức và quản lý chi tiêu NSNN, thực hiện cân đối thu - chi. Tóm lại, NSNN có các chức năng, nhiệm vụ cơ bản sau đây: Một là, chức năng phân phối NSNN Bộ máy nhà nước muốn thực hiện được sự hoạt động của mình một cách thường xuyên và ổn định để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ là quản lý mọi mặt của đời sống xã hội của một quốc gia thì nhất thiết phải có nguồn NSNN đảm bảo.Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước sử dụng các công cụ, các biện pháp bắt buộc các thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính theo quy định của pháp luật.
Nhưng cơ sở để hình thành nguồn lực tài chính đó là từ sự phát triển kinh tế, phát triển sản xuất kinh doanh. Nhà nước muốn động viên được nguồn thu NSNN ngày càng tăng thì nền kinh tế nói chung, sản xuất kinh doanh nói riêng phải được phát triển với tốc độ nhanh, bền vững và có hiệu quả. Vì vậy, Nhà nước trong quá trình quản lý KT- XH phải nắm được quy luật kinh tế và tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan.Đồng thời phải bảo đảm hài hoà các quan hệ lợi ích của các chủ thể của nền kinh tế. Một NSNN vững mạnh là một NS mà cơ chế phân phối của nó đảm bảo được sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh nuôi dưỡng nguồn thu, trên cơ sở đó tăng được thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước ngày càng tăng lên.
Mặt khác, một NSNN vững mạnh còn phải thể hiện việc phân phối và quản lý chi đúng đắn, hợp lý và hiệu quả.Nhà nước sử dụng khối lượng tài chính từ nguồn NSNN để chi tiêu vào mục đích phát triển KT-XH và chi tiêu cho sự hoạt động của bộ máy Nhà nước. Như vậy, chức năng của NSNN, ngoài 8 việc động viên nguồn thu thì còn phải thực hiện quản lý và phân phối chi tiêu sao cho có hiệu quả. Đó cũng là một tất yếu khách quan. Từ sự phân tích trên đây, ta có thể hiểu được bản chất của NSNN, đó là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các thành viên trong xã hội, phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện trong các chức năng quản lý và điều hành nền KT-XH của Nhà nước.
Hoạt động của NSNN luôn luôn gắn liền với thực hiện các chức năng của Nhà nước. Hai là, chức năng giám đốc quá trình huy động các nguồn thu và thực hiện các khoản chi tiêu. Thực hiện chức năng này, Nhà nước thông qua NSNN để biết được nguồn thu - chi nào là cơ bản của từng thời kỳ, từng giai đoạn và do đó có những giải pháp để làm tốt thu - chi. Nhà nước định ra cơ cấu thu- chi hợp lý; theo dõi các phát sinh và những nhân tố ảnh hưởng đến thu- chi.
Tóm lại, NSNN có hai chức năng cơ bản- chức năng phân phối và chức năng giám đốc. NSNN không thể cân đối được nếu như không thực hiện đầy đủ hai chức năng đó, bởi vì: nếu không có sự giám đốc trong việc động viên khai thác hợp lý các nguồn thu và do đó sẽ dẫn đến tình trạng thất thu dưới nhiều hình thức. Nếu không thực hiện tốt chức năng phân phối thì cũng không thể động viên được nguồn thu cho NSNN. Chức năng phân phối và chức năng giám đốc của NSNN đều có vị trí và tầm quan trọng của nó.
Do đó, cần phải coi trọng cả hai chức năng đó và tổ chức chỉ đạo để các cơ quan chức năng thực hiện tốt hai chức năng đó của NSNN. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế - chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của Nhà nước. Các nước có nền kinh tế thị trường, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp 9 với hệ thống hành chính. Có hai mô hình tổ chức hệ thống hành chính đó là: Mô hình nhà nước liên bang; Mô hình nhà nước thống nhất hay phi liên bang.
Xuất phát từ đó cũng tồn tại hai mô hình tổ chức hệ thống NSNN. Ở các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà nước liên bang như: Mỹ, Đức, Canada, Thụy Sĩ, Malaysia,. hệ thống NSNN được tổ chức theo 3 cấp: Ngân sách liên bang; Ngân sách bang; Hệ thống NSNN ở các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà nước thống nhất hay phi liên bang như: Anh, Pháp, Ý, Nhật,. bao gồm 2 cấp Ngân sách: Ngân sách trung ương; Ngân sách địa phương.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KT-XH của đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp NS riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ.Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan. Điều này được thể hiện thông qua hình sau: Hình 1. Hệ thống quản lý ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN Việt Nam bao gồm NSTW và NSĐP.
NSTW tập trung những nguồn thu quan trọng nhất và đảm nhiệm những nhiệm vụ chi chủ yếu. Việc phân phối, quản lý NS được tiến hành thông qua việc quy định phạm vi 10 nhiệm vụ và trách nhiệm cụ thể của chính quyền Nhà nước, Trung ương và các cấp địa phương, đồng thời thông qua việc phân định các nguồn thu giữa NSTW và NSĐP để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ được giao. Cụ thể: + Ngân sách Trung ương: được hợp thành từ các kế hoạch tài chính, các ngành kinh tế quốc dân và các dự toán kinh phí của Bộ, các cơ quan trực thuộc Chính phủ. Nó phản ánh sự lãnh đạo tập trung kinh tế theo ngành.
Trong hệ thống NSNN, ngân sách Trung ương là khâu trung tâm và giữ vai trò chủ đạo. + Ngân sách địa phương: được hợp thành bởi các kế hoạch tài chính và dự toán kinh phí của các ngành, các cơ quan trực thuộc các cấp chính quyền địa phương.