CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT ĐỀ TÀI 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước 1. hái niệm ngân sách nhà nước Hiện nay có rất nhiều quan điểm khác nhau về NSNN. Nhóm quan điểm thứ nhất, NSNN là một bản dự toán thu chi trong năm của Nhà nước.
Cách quan niệm đó đúng về hình thức, nhưng đó chỉ là một giai đoạn của quá trình ngân sách và cũng chưa thể hiện được vị trí của NSNN. Nhóm quan điểm thứ hai cho rằng, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Cách quan niệm đó đúng ở chỗ, người ta đã thực thể hóa được NSNN và cũng nêu lên được vị trí của NSNN so với các quỹ tiền tệ khác. Vì thực tế cũng thường thấy, thu của Nhà nước đưa vào một quỹ tiền tệ và chi của Nhà nước cũng xuất từ quỹ tiền tệ ấy.
Nhưng các quan điểm này chưa phản ánh được vị trí cân đối vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế quốc dân. Theo quan điểm thuộc nhóm thứ ba thì NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và phân phối các nguồn tài chính. Chỗ đúng của quan niệm này là nói lên được NSNN chứa đựng các quan hệ kinh tế, nhưng nó lại không nói lên được thực thể NSNN là gì? Quan hệ kinh tế đó có phải là quan hệ tài chính - ngân sách không? Các quan điểm trên không có sự khác nhau quá lớn, hoàn toàn có thể xích lại gần nhau. Dựa trên cơ sở phân tích đó và quan sát hiện thực có thể khái niệm NSNN như sau: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu - chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, khóa XI, kỳ họp thứ hai, thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, đã nêu: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước, đã được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Đến kỳ họp thứ 9 ngày 25 tháng 6 năm 2015 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, Luật NSNN số 83/2015/QH13 đã khái niệm “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có 13 thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Đây có thể coi là khái niệm cơ bản được thống nhất khi nghiên cứu về NSNN. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách và được tổ chức theo một cơ cấu nhất định.
NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách trung ương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, trong đó: - Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các xã, phường, thị trấn; - Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Ngân sách nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã Hình 1.1: Sơ đồ Hệ thống NSNN Việt Nam Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Nghị định số 163 /2016/NĐ-CP 14 1. Bản chất của ngân sách nhà nước Hoạt động của ngân sách Nhà nước là hoạt động phân phối các nguồn tài chính, là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã hội với kết quả là nguồn tài chính được phân chia thành hai phần: phần nộp vào ngân sách Nhà nước và phần để lại cho các thành viên của xã hội. Phần nộp vào ngân sách Nhà nước sẽ tiếp tục được phân phối lại, thể hiện qua các khoản cấp phát từ ngân sách cho các mục đích tiêu dùng và đầu tư. Trong quá trình phân phối giá trị tổng sản phẩm quốc dân đã làm xuất hiện hệ thống các quan hệ tài chính.
Hoạt động thu NSNN cũng là hoạt động tài chính và cũng làm nảy sinh các quan hệ tài chính. Hệ thống các quan hệ tài chính tạo nên bản chất của NSNN được thể hiện dưới hình thức cụ thể, đó là các quan hệ sau: Một là, quan hệ giữa Nhà nước và các doanh nghiệp hoạt động sản xuất kinh doanh. Hai là, quan hệ tài chính giữa NSNN với các đơn vị quản lý nhà nước nằm trong sự nghiệp quản lý KT-XH, hành chính và an ninh quốc phòng. Ba là, quan hệ kinh tế giữa NSNN với hộ gia đình và dân cư.
Bốn là, quan hệ kinh tế giữa ngân sách Nhà nước với thị trường tài chính. Tóm lại từ sự phân tích trên đây, ta thấy mặt dù biểu hiện của NSNN rất đa dạng và phong phú, nhưng về thực chất chung đều phản ánh lại nội dung cơ bản là: - NSNN hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài chính vì vậy, nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. - Quyền lực ngân sách thuộc về Nhà nước, mọi khoản thu và chi tài chính của Nhà nước đều do Nhà nước quyết định và nhằm mục đích thực hiện yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Những nội dung trên chính là những mối liên hệ quyết định sự phát sinh, phát triển của NSNN và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền KT-XH của mình.
Chức năng của ngân sách nhà nước a. Chức năng phân phối Phân phối của NSNN không chỉ dừng ở khâu phân phối thu nhập mà bao gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân bổ các nguồn lực tài chính cho các đối tượng sử dụng. Đối tượng phân phối của NSNN là các nguồn lực tài chính do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với các khoản vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân phối. Phạm vi phân phối của NSNN được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước, cụ thể như sau: Một là, phân phối nguồn lực tài chính và tài trợ vốn cho các doanh nghiệp, thường là các doanh nghiệp mà Nhà nước chủ sở hữu toàn bộ hay một bộ phận dưới hình thức liên doanh liên kết hoặc chi cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng KT-XH bằng nguồn vốn tập trung từ NSNN.
Hai là, phân phối thu nhập cho nhu cầu của các cơ quan và tổ chức kinh tế nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. Đặc trưng cơ bản của phân phối NSNN: Thứ nhất, phân phối dưới hình thức giá trị, chủ yếu sử dụng tiền tệ làm đơn vị tính toán và phương tiện thanh toán. Thứ hai, phân phối và tái phân phối được thực hiện thông qua hệ thống động viên các nguồn lực tài chính hình thành qua hệ thống NSNN bảo đảm quan hệ cân đối trong nền kinh tế quốc dân. Thứ ba, tham gia không đầy đủ vào quá trình phân phối các yếu tố đầu vào, chủ yếu là Nhà nước đầu tư trực tiếp, cấp vốn kinh doanh, trợ cấp đối với nền kinh tế.
Thứ tư, thực hiện phân phối kết quả của quá trình sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ chủ yếu thông qua thuế, phí, lệ phí, thu nhập quyền sở hữu, các khoản chi NSNN cho cộng đồng. Thứ năm, phân phối NSNN tác động đến cả hai bên cung và bên cầu của nền kinh tế, gắn liền với sự hình thành và sử dụng quỹ NSNN của Nhà nước. 16 Thứ sáu, Nhà nước luôn là chủ thể quyết định trong các quan hệ phân phối có liên quan đến NSNN, Nhà nước sử dụng tối đa quyền lực chính trị thực hiện chức năng phân phối của NSNN. Thứ bảy, về cơ bản, quá trình phân phối lại của NSNN đa phần mang đặc tính không hoàn trả.
Về mục đích, suy cho cùng, phân phối của NSNN hướng vào việc giải quyết một cách thỏa đáng mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội, thực hiện tái sản xuất mở rộng, xác lập cơ cấu kinh tế - xã hội hợp lý, làm nền tảng cho quá trình phát triển phù hợp với các quy luật khách quan. Chức năng giám đốc Chức năng giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của NSNN. Giám đốc ở đây được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồng tiền, tiến hành một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của các đối tượng phân phối NSNN. Đặc trưng cơ bản của giám đốc NSNN: Một là, giám đốc của NSNN là giám đốc bằng đồng tiền thông qua quá trình vận động của đồng tiền từ khâu huy động các nguồn lực tài chính đến khâu tái phân phối các nguồn lực đó cho các đối tượng sử dụng.
Hai là, giám đốc NSNN được thực hành từ khâu đầu đến khâu cuối cùng của chu kỳ phân phối của NSNN. Hay nói cách khác, là được thực hiện ở tất cả các giai đoạn trước, trong và sau khi thực hiện. Về mục đích, giám đốc NSNN là hướng vào việc đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong việc huy động cũng như sử dụng đồng vốn của NSNN và giữ kỷ luật tài chính.