Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ 1. Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách nhà nước cấp xã 1. Ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế- lịch sử, là một thành phần trong hệ thống tài chính.
Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ. Nhà nước sử dụng quyền lực của mình tham gia vào quá trinh phân phối sản phẩm xã hội dưới hình thức tiền tệ như thuế, lệ phí, vay nợ…. để phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên ngân sách nhà nước (NSNN). Tuy nhiên thuật ngữ “ngân sách nhà nước” chỉ thực sự hình thành khi nền sản xuất xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định.
Lúc này các khoản thu, chi của nhà nước được thể chế hóa bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về NSNN thuộc về Quốc hội và quyền hành pháp về NSNN giao cho chính phủ điều hành. Khi nghiên cứu về NSNN cần được xem xét cả biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của nó: Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính Phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính…. Từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc Hội phê chuẩn.
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà Nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà Nước, một bên là các chủ thể kinh tế xã hội. 7 NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Quỹ này thể hiện lượng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nước, có hai mặt là: mặt tĩnh và mặt động.
Mặt tĩnh là hình thức biểu hiện bên ngoài là toàn bộ các khoản thu, chi bằng tiền mặt của Nhà Nước đã được các cơ quan Nhà Nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định (một năm hay một số năm) để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà Nước; Xét ở thể động, trong suốt một quá trình NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính nhà nước, được nhà nước sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực xã hội dưới dạng tiền tệ về cho Nhà Nước để đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước và đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ của mình. Khái niệm cơ bản của ngân sách nhà nước được định nghĩa tại Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 được Quốc hội khóa XIII nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 9, năm 2015 như sau” Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. (Quyết định số 1670/QĐ-UNND ngày 16/9/2019 về việc công khai số liệu quyết toán ngân sách huyện Lục Ngạn năm 2018) Với khái niệm trên, khi nói đến ngân sách nhà nước, người ta thường đề cập tới 3 đặc tính cơ bản: + Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện. + Tính kinh tế: Phản ánh các khoản thu và các khoản chi.
+ Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Đặc điểm của NSNN Để tìm hiểu rõ hơn về NSNN chúng ta làm rõ đặc điểm của NSNN. - Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà Nước, được Nhà nước tiến hành trên những 8 luật lệ nhất định. NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hàng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế -xã hội có liên quan phải tuân thủ.
- Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu-chi của NSNN và hoạt động thu, chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế-xã hội, các tầng lớp dân cư…. - Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo.
Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của chính phủ. Chính sách nào không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì vậy việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước, Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. - Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia.
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính Nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó tài chính Nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia. Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế -xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế.
Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính 9 phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội. - Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. Trong thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai, lẫn lộn giữa ngân khố của Nhà Vua với ngân sách của Nhà nước Phong Kiến, hoạt động thu-chi mang tính cống nạp-ban phát giữa Nhà Vua và các tầng lớp dân cư, quan lại, thương nhân, thợ thuyền. Quyền quyết định các khoản thu-chi của ngân sách chủ yếu do người đứng đầu một nước (Nhà Vua) quyết định.
Trong thời kỳ hiện nay, ngân sách được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội, NSNN được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân. Xuất phát từ các đặc điểm trên, NSNN nổi lên 2 đặc trưng cơ bản đó là: + Tính cưỡng chế, tức các khoản thu có tính chất bắt buộc được quy định bởi pháp luật (trừ các khoản thu ngoai thuế và phí), các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật. + Tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay). Hệ thống NSNN Việt Nam theo Luật Ngân sách 2015 bao gồm Ngân sách trung ương (NSTW) và Ngân sách địa phương (NSĐP).
NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND, gắn liền với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước hiện nay. NSĐP bao gồm: ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); và ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã hoặc ngân sách xã). 10 Mục tiêu cốt lõi của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là nhằm đảm bảo các nguồn lực tài chính quốc gia được huy động và phân phối sử dụng một cách hiệu quả nhất, đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động khai thác, sử dụng vốn NSNN, sự hài hòa về quyền lực trong quản lý kinh tế - xã hội và quản lý ngân sách của các cấp chính quyền. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN gồm 5 vấn đề chính: Phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách; Giao nhiệm vụ chi cho các cấp; Các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Vay nợ của chính quyền địa phương; Vấn đề trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng vốn NSNN.
Ngân sách xã là cấp cuối cùng trong phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước. NSX bao gồm toàn bộ các khoản thu, nhiệm vụ chi được quy định trong dự toán một năm do Hội đồng nhân dân (HĐND) xã quyết định và giao cho Ủy ban nhân dân (UBND) xã thực hiện nhằm đảm bảo các chức năng nhiệm vụ của chính quyền xã. NSX có vai trò rất quan trọng trong đời sống của người dân, đặc biệt đối với người dân nông thôn. Là một đơn vị hành chính Nhà nước cấp cơ sở, chính quyền cấp xã trực tiếp giải quyết các mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân dựa trên các quy định của pháp luật.
Do vậy, NSX là công cụ tiên quyết cho chính quyền xã thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Chức năng và vai trò của NSNN - Chức năng của NSNN Trong sự vận động và phát triển của đời sống kinh tế- xã hội, với những diễn biến kinh tế, vai trò của Nhà nước được thay đổi thì chức năng của ngân sách nhà nước cũng được nhìn nhận lại cho phù hợp với tình hình mới. Một là, cùng với các công cụ khác của Nhà nước, ngân sách nhà nước là một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy kinh tế, chống lạm phát và giảm thất nghiệp.