Tổng quan nghiên cứu

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước là công cụ quản lý then chốt nhằm bảo đảm an ninh tài chính công, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế xã hội bền vững. Trong giai đoạn 2014 - 2018, số lượng đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh Điện Biên đã gia tăng từ 451 đơn vị lên 465 đơn vị, tạo nên áp lực quản lý rất lớn đối với hệ thống tài chính địa phương. Mặc dù tổng vốn chi đầu tư xây dựng cơ bản giải ngân qua Kho bạc Nhà nước đạt 6.910 tỷ đồng trong giai đoạn 5 năm này, công tác quản lý tài chính công của tỉnh vẫn đối mặt với nhiều thách thức nghiêm trọng. Thu ngân sách địa bàn còn hạn hẹp, chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh xếp thứ 53 trên 63 tỉnh thành vào năm 2018, trong khi tình trạng chi đầu tư còn dàn trải và chi thường xuyên tại một số đơn vị sự nghiệp phát sinh vượt dự toán được giao.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng, làm rõ các điểm nghẽn trong quy trình cấp phát, thanh toán và kiểm soát nguồn vốn công, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi của các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh Điện Biên giai đoạn đến năm 2022 và tầm nhìn 2025. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ hoạt động kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản tại 10 đơn vị hành chính cấp huyện thuộc tỉnh Điện Biên trong giai đoạn 2014 - 2018. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp căn cứ khoa học giúp Kho bạc Nhà nước và các cơ quan tài chính địa phương kiểm soát chặt chẽ 100% các khoản chi, hạn chế thất thoát lãng phí và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng từng đồng vốn ngân sách.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng kết hợp giữa lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và mô hình quản trị ngân sách dựa trên kết quả đầu ra kết hợp kiểm soát yếu tố đầu vào theo định hướng của Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế. Khung lý thuyết của Michel Bouvier cùng các cộng sự về tài chính công và quan điểm quản lý chi tiêu công của Barry H. Potter và Jack Diamond nhấn mạnh tính minh bạch, kỷ luật tài khóa và trách nhiệm giải trình trong chu trình ngân sách. Bên cạnh đó, nghiên cứu vận dụng các nguyên tắc của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13) để chuẩn hóa hệ thống tiêu chí đánh giá.

Năm khái niệm trung tâm được làm rõ xuyên suốt đề tài gồm:

  1. Ngân sách nhà nước: Kế hoạch tài chính quốc gia hàng năm được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm thực hiện các chức năng quản lý vĩ mô.
  2. Chi ngân sách nhà nước: Quá trình phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước để trang trải các chi phí quản lý hành chính và thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội.
  3. Đơn vị sử dụng ngân sách: Cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao trực tiếp quản lý, sử dụng nguồn kinh phí ngân sách nhà nước theo dự toán được duyệt.
  4. Kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Hoạt động thẩm định, kiểm tra, giám sát tính hợp lệ, hợp pháp của các hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành.
  5. Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc: Nền tảng số hóa quản lý cam kết chi, kế toán và hạch toán dòng tiền công khai, minh bạch.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu phục vụ nghiên cứu là nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn xác, được thu thập trực tiếp từ hệ thống báo cáo tài chính của Kho bạc Nhà nước tỉnh Điện Biên, Cục Thống kê tỉnh Điện Biên, Sở Tài chính Điện Biên và Niên giám thống kê tỉnh giai đoạn 2014 - 2018.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ tổng thể 465 đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn 10 huyện, thị xã, thành phố của tỉnh Điện Biên. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được lựa chọn nhằm bảo đảm tính bao quát, phản ánh chính xác bức tranh tài khóa công mà không chịu sai số chọn mẫu. Phương pháp phân tích dữ liệu chủ đạo bao gồm phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian, tổng hợp cơ cấu tỷ trọng và trực quan hóa dữ liệu qua biểu đồ, bảng biểu. Lý do lựa chọn các phương pháp này xuất phát từ yêu cầu lượng hóa mức độ biến động của các dòng tiền ngân sách, so sánh tỷ lệ hoàn thành dự toán và đánh giá tác động của quy trình kiểm soát chi qua từng năm tài khóa. Nghiên cứu được thực hiện với dữ liệu khảo sát thực chứng trong 5 năm từ 2014 đến 2018, định hình lộ trình giải pháp cho giai đoạn 2020 - 2025.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô mạng lưới đơn vị thụ hưởng ngân sách liên tục mở rộng. Số lượng đơn vị sử dụng ngân sách trên toàn tỉnh tăng 3,1% từ 451 đơn vị năm 2014 lên 465 đơn vị năm 2018 do địa phương thành lập mới các trường học và trạm y tế vùng sâu, vùng xa nhằm bảo đảm an sinh xã hội.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách địa phương có sự mất cân đối rõ rệt. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển bình quân giai đoạn 2014 - 2018 chỉ đạt 23,29% tổng chi ngân sách, thấp hơn đáng kể so với mức bình quân khoảng 30% của cả nước. Trong tổng chi đầu tư phát triển, chi đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước đạt 6.910 tỷ đồng, chiếm tới 71,82% tổng vốn đầu tư, cho thấy vai trò chủ đạo của nguồn vốn nhà nước trong phát triển hạ tầng kinh tế xã hội.

Thứ ba, áp lực chi thường xuyên chiếm tỷ trọng chi phối trong ngân sách địa phương. Tỷ trọng chi thường xuyên duy trì ở mức cao, dao động trong khoảng từ 35,8% đến 40,9% tổng chi ngân sách. Tại nhiều lĩnh vực như sự nghiệp giáo dục đào tạo và y tế, thực tế giải ngân thường xuyên có sự chênh lệch tăng so với dự toán giao đầu năm, gây khó khăn cho việc cân đối ngân sách địa phương.

Thứ tư, hiệu quả phát hiện sai sót qua kiểm soát chi chưa đồng đều. Hệ thống Kho bạc Nhà nước đã kiểm soát tốt hồ sơ thanh toán hợp lệ, áp dụng dịch vụ công điện tử, tuy nhiên vẫn còn hiện tượng chủ đầu tư gửi hồ sơ chậm, thủ tục nghiệm thu công trình kéo dài làm phát sinh nguy cơ nợ đọng xây dựng cơ bản.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế nêu trên xuất phát từ điều kiện địa hình phức tạp, đồi núi chia cắt và tỷ lệ dân cư nông thôn chiếm đến 85% dân số toàn tỉnh. Thu nhập bình quân đầu người của tỉnh năm 2018 chỉ đạt 22,31 triệu đồng/người/năm, khiến nguồn thu nội địa hạn chế, phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ ngân sách trung ương. Trình độ nghiệp vụ của một bộ phận cán bộ kế toán tại các đơn vị cơ sở vùng cao còn hạn chế, dẫn đến việc lập dự toán thiếu sát thực tế và hồ sơ thanh toán thường xuyên phải bổ sung.

Khi so sánh với kinh nghiệm kiểm soát chi tại tỉnh Lai Châu (năm 2015 đã kiên quyết từ chối thanh toán 493 món chi sai quy định với tổng số tiền 1,850 tỷ đồng) và mô hình tinh giản hồ sơ theo hợp đồng kinh tế tại tỉnh Sơn La, công tác kiểm soát chi tại Điện Biên đòi hỏi phải nâng cao hơn nữa tính chủ động và tăng cường kỷ luật tài chính. Dữ liệu nghiên cứu phản ánh trực quan qua biểu đồ cơ cấu chi ngân sách cho thấy chi thường xuyên luôn chiếm phần lớn dung lượng ngân sách tỉnh, trong khi bảng đối chiếu dự toán và quyết toán chỉ ra các khoản chi vượt dự toán chủ yếu tập trung vào chi sự nghiệp công. Việc phân tích này khẳng định sự cần thiết phải chuyển dịch phương thức kiểm soát chi từ kiểm tra thủ tục hành chính thuần túy sang quản trị rủi ro và đánh giá hiệu quả đầu ra.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi của các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh Điện Biên, bốn nhóm giải pháp hành động cụ thể cần được triển khai đồng bộ:

  1. Đẩy mạnh hiện đại hóa công nghệ thông tin và mở rộng dịch vụ công trực tuyến: Kho bạc Nhà nước tỉnh Điện Biên chủ trì tích hợp 100% quy trình tiếp nhận và xử lý hồ sơ kiểm soát chi qua cổng dịch vụ công trực tuyến mức độ 4 trong giai đoạn 2020 - 2022. Mục tiêu đạt trên 95% tỷ lệ giao dịch kiểm soát chi thực hiện qua môi trường điện tử vào năm 2025, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán thường xuyên xuống dưới 24 giờ kể từ khi nhận đủ chứng từ hợp lệ.

  2. Nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ cho đội ngũ cán bộ kiểm soát chi: Kho bạc Nhà nước tỉnh phối hợp với Sở Tài chính tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo bồi dưỡng chuyên sâu mỗi năm cho 100% cán bộ kiểm soát chi tại Văn phòng tỉnh và 10 Kho bạc Nhà nước huyện. Nội dung đào tạo tập trung vào kỹ năng phân tích dự toán, đối chiếu hợp đồng kinh tế và kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ nghiệm thu xây dựng cơ bản.

  3. Rà soát, chuẩn hóa hệ thống định mức chi và nâng cao chất lượng lập dự toán: Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo Sở Tài chính và toàn bộ 465 đơn vị sử dụng ngân sách tiến hành rà soát, sửa đổi quy chế chi tiêu nội bộ phù hợp với điều kiện thực tế miền núi trong giai đoạn 2021 - 2023. Phấn đấu kiềm chế tỷ lệ chi vượt dự toán thường xuyên xuống dưới mức 1,5% tổng dự toán được phê duyệt hàng năm.

  4. Tăng cường kiểm soát cam kết chi và thúc đẩy thanh toán không dùng tiền mặt: Kho bạc Nhà nước phối hợp cùng các ngân hàng thương mại trên địa bàn thực hiện 100% việc chi trả cá nhân và thanh toán mua sắm công qua tài khoản ngân hàng từ năm 2022. Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản, áp dụng nghiêm ngặt quy trình kiểm soát theo tiến độ hợp đồng, phấn đấu giải ngân đạt trên 95% kế hoạch vốn giao hàng năm, triệt tiêu tình trạng phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản mới.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho bốn nhóm đối tượng:

  1. Lãnh đạo và chuyên viên hệ thống Kho bạc Nhà nước: Tài liệu cung cấp góc nhìn toàn diện về quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi, kỹ thuật nhận diện rủi ro chứng từ và kinh nghiệm xử lý hồ sơ thanh toán đầu tư xây dựng cơ bản cũng như chi tiêu thường xuyên tại địa bàn miền núi.

  2. Thủ trưởng và cán bộ kế toán tại các đơn vị sử dụng ngân sách: Giúp các đơn vị thụ hưởng ngân sách nắm vững các quy định pháp luật về chuẩn mực chứng từ, phương pháp lập dự toán sát thực tế và cách thức xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch nhằm tránh nguy cơ bị từ chối thanh toán.

  3. Cơ quan tham mưu quản lý tài chính địa phương (Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch): Cung cấp nguồn cứ liệu thực chứng để tham mưu cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh xây dựng định mức phân bổ dự toán khoa học, sát hợp với điều kiện kinh tế xã hội của địa phương.

  4. Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu kinh tế: Là tài liệu tham khảo học thuật giá trị về chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công, cung cấp khung phân tích thực chứng và phương pháp đánh giá thực trạng quản lý ngân sách nhà nước tại các tỉnh miền núi Tây Bắc.

Câu hỏi thường gặp

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước bao gồm những hình thức chủ yếu nào? Công tác kiểm soát chi được thực hiện qua ba hình thức chính: kiểm soát thông qua kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ chứng từ kế toán; kiểm soát qua đối chiếu trực tiếp định mức, đơn giá và khối lượng hoàn thành theo hợp đồng; thanh tra, kiểm tra chuyên ngành định kỳ và đột xuất tại các đơn vị sử dụng vốn.

Tại sao chi thường xuyên tại tỉnh Điện Biên lại chiếm tỷ trọng lớn và thường xuyên biến động? Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng từ 35,8% đến 40,9% tổng chi do tỉnh phải bảo đảm hoạt động cho 465 đơn vị sự nghiệp, y tế, giáo dục trên địa bàn rộng lớn. Biến động chi thường xuất phát từ việc thành lập mới các điểm trường, trạm y tế vùng cao và sự thay đổi về chính sách tiền lương, phụ cấp trợ cấp xã hội.

Hệ thống TABMIS đóng vai trò gì trong nâng cao hiệu quả kiểm soát chi tại Điện Biên? Hệ thống TABMIS cho phép quản lý tập trung toàn bộ dữ liệu ngân sách, tự động hóa quy trình kiểm soát số dư dự toán, quản lý chặt chẽ cam kết chi của từng dự án và bảo đảm các khoản thanh toán chỉ được xuất quỹ khi có đủ dự toán và tiền mặt khả dụng.

Những bài học kinh nghiệm từ tỉnh Lai Châu và Sơn La có thể áp dụng cho Điện Biên là gì? Điện Biên có thể học tập Lai Châu trong việc ứng dụng mạnh mẽ phần mềm thanh toán điện tử và kiên quyết từ chối các khoản chi sai định mức (như việc Lai Châu từ chối 493 món chi sai năm 2015), đồng thời áp dụng kinh nghiệm Sơn La trong việc tinh giảm thủ tục, kiểm soát thanh toán đầu tư dựa trên các điều khoản hợp đồng.

Mục tiêu trọng tâm của công tác kiểm soát chi tại Điện Biên đến năm 2025 là gì? Mục tiêu trọng tâm là hoàn thành chuyển đổi số với 100% thủ tục kiểm soát chi trên dịch vụ công trực tuyến, đạt tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên 95% kế hoạch năm và kiểm soát 100% các khoản chi tiêu công đúng quy định pháp luật.

Kết luận

Luận văn đã thực hiện một công trình nghiên cứu hệ thống, chuyên sâu và mang tính thực tiễn cao đối với lĩnh vực quản trị tài chính công địa phương:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Phân tích thực trạng kiểm soát chi tại 465 đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh Điện Biên giai đoạn 2014 - 2018 với chuỗi số liệu thực chứng đáng tin cậy.
  • Làm rõ cơ cấu chi ngân sách địa phương với tỷ trọng chi đầu tư phát triển bình quân đạt 23,29% và quy mô giải ngân 6.910 tỷ đồng vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước.
  • Đúc kết các bài học kinh nghiệm quản lý tài chính công từ các tỉnh lân cận thuộc vùng Tây Bắc để vận dụng linh hoạt vào thực tiễn địa phương.
  • Đề xuất hệ sinh thái 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá về công nghệ thông tin, nhân lực, định mức dự toán và thanh toán không dùng tiền mặt với lộ trình thực hiện đến năm 2025.

Đóng góp quan trọng nhất của luận văn là đã chỉ rõ các điểm nghẽn trong quy trình kiểm soát chi tại một tỉnh miền núi nghèo, từ đó cung cấp bộ giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu chuyển đổi số của ngành Kho bạc. Trong giai đoạn tiếp theo, các cơ quan tài chính và đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh cần khẩn trương quán triệt các khuyến nghị, chuẩn hóa dữ liệu tài khoản và tích cực chuyển đổi sang phương thức làm việc số hóa hoàn toàn. Việc áp dụng đồng bộ các giải pháp này sẽ tạo bước đột phá trong quản lý ngân sách, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội tỉnh Điện Biên phát triển nhanh và bền vững.