CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Khái quát chung về tái định cư đối với người dân khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm thu hồi đất Thu hồi đất là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai. Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai, phát sinh quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng; thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thông qua những hoạt động này, Nhà nước thể hiện rất rõ quyền định đoạt đất đai, với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai. Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Thu hồi: Lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc bị người khác lấy” [38, tr 759]. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” [21].
Khái niệm này thực ra cũng chưa hẳn là một định nghĩa rõ ràng về thu hồi đất, mặc dù có đề cập các trường hợp thu hồi đất nhưng nội hàm của khái niệm này chưa bao quát hết các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước. Nhà nước không chỉ thu hồi đất của người có hành vi vi phạm về sử 8 dụng đất hay thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, mà còn thu hồi đất khi có vi phạm từ phía cơ quan quản lý như đất được giao không đúng đối tượng, không đúng thẩm quyền hoặc thu hồi khi người sử dụng đất chết mà không có người thừa kế,… Trong các văn bản luật đất đai ở từng thời kỳ cũng không đưa ra khái niệm cụ thể về thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993). Luật Đất đai năm 2003 giải thích thuật ngữ thu hồi đất tại Khoản 5 Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”. Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách giải thích này là chưa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu, người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, không những thế đây còn là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Đến Luật đất đai 2013, Khoản 11 Điều 3 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc xử lý vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Hình thức pháp lý của thu hồi đất được thể hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Với khái niệm nêu trên cho thấy, việc thu hồi đất chỉ được thực hiện một cách hợp pháp khi chúng được thực hiện bởi Nhà nước (thông qua một hệ thống cơ quan nhà nước có thẩm quyền) được phân cấp, phân quyền một cách cụ thể, rõ ràng theo quy định của pháp luật.
Ngoài Nhà nước ra thì không ai có thể tùy tiện thu hồi đất của những người đang khai thác và sử dụng đất. Bên cạnh đó, khái niệm thu hồi đất nêu trên cũng chỉ rõ, thu hồi đất được đặt ra đối với những quyền sử dụng đất 9 của người sử dụng đất mà Nhà nước đã trao quyền sử dụng hoặc thu hồi đất do người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai. So với Luật Đất đai 2003 trước đây định nghĩa về khái niệm thu hồi đất như đã đề cập ở trên thì khái niệm thu hồi đất trong Luật Đất đai 2013 thể hiện tính khái quát và khoa học hơn, phạm vi thu hồi đất cũng được mở rộng hơn. Theo đó, nếu trước đây, thu hồi đất chỉ đặt ra đối với đất được Nhà nước giao thì nay thuật ngữ “giao” được thay thế bằng thuật ngữ “trao” nghĩa là Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất mà Nhà nước đã trao quyền sử dụng đất cho họ trước đó.
Với sự thay đổi thuật ngữ này, chúng sẽ bao quát đầy đủ cơ sở phát sinh quyền sử dụng đất của các chủ thể, và theo đó, khi Nhà nước với vai trò chủ sở hữu đại diện toàn dân về đất đai có quyền xác lập - làm phát sinh quyền sử dụng đất đối với người sử dụng thì Nhà nước bằng quyền lực của mình cũng có quyền làm chấm dứt quyền sử dụng đất của họ, lẽ dĩ nhiên là việc chấm dứt đó phải có cơ sở và căn cứ pháp lý xác đáng. Theo đó, các trường hợp thu hồi đất bao gồm: Nhóm thứ nhất: Các trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra mà do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; ví dụ: Thu hồi đất để xây dựng khu công nghiệp, thu hồi đất để làm đường… Do vậy, các trường hợp thu hồi đất này người sử dụng đất được Nhà nước bồi thường về đất, bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất; được xem xét hỗ trợ, tái định cư. Nhóm thứ hai: Các trường hợp thu hồi vì các lý do đương nhiên Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra và cũng không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, của xã hội mà việc sử dụng đất bị chấm dứt bởi các sự kiện pháp lý hay tình huống bất khả kháng. Ví dụ: Thu hồi đất do cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn; đất ở có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
Trong các trường hợp này, người sử dụng đất không được bồi thường về đất. Họ có thể được xem xét hỗ trợ một phần kinh phí bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất. 10 Nhóm thứ ba: Các trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai. Đây là các trường hợp thu hồi đất do lỗi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất gây ra.
Ví dụ: Sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả, người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất, người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước … Các trường hợp thu hồi đất này, người sử dụng đất không được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Họ chỉ có thể được Nhà nước xem xét, hỗ trợ một phần kinh phí cho việc di dời. Khái niệm về tái định cư đối với người dân khi Nhà nước thu hồi đất Trong nhóm các biện pháp hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, qui định về tái định cư là nhóm biện pháp đặc thù đối với việc Nhà nước thu hồi đất ở. Vậy tái định cư là gì? “Từ điển Luật học” - cuốn sách giải thích trên khía cạnh pháp lý về các thuật ngữ pháp lý thông dụng không đưa ra định nghĩa về tái định cư.
Trong “Đại từ điển Tiếng Việt” do Nguyễn Như Ý chủ biên cũng không giải thích thuật ngữ về tái định cư. Tuy nhiên tác giả lại chỉ rõ: “tái: hai lần hoặc lần thứ hai; lại một lần nữa” [36, tr.1485]; “định cư: ở lại một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn, phân biệt với du cư” [36, tr. Như vậy, có thể hiểu tái định cư là việc một lần nữa chuyển đến một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn ổn định. Có thể thấy cách hiểu về tái định cư như trên không chỉ áp dụng trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất mà còn áp dụng đối với một số trường hợp khác không liên quan đến thu hồi đất như tái định cư cho đồng bào ít người sinh sống du canh du cư, hoặc tái định cư tự phát của từng người dân riêng lẻ.
Tái định cư là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật, bởi vậy các nhà làm luật đã có giải thích về thuật ngữ này tại Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư (TĐC) khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi tắt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP). Theo đó, “Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau: 11 1. Bồi thường bằng nhà ở 2. Bồi thường bằng đất ở 3.
Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới” (Điều 4) Có thể thấy, quy định trên mới chỉ dừng lại ở việc nêu ra các hình thức tái định cư mà chưa chỉ rõ nội hàm của tái định cư. Trong thực tế, có một số tác giả đã đưa ra các định nghĩa khác nhau về tái định cư.
