CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ NỘI DUNG BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Tổng quan về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm thu hồi đất Thuật ngữ “thu hồi” trong tiếng Việt thường được hiểu là “lấy lại cái đã phát ra” hoặc “thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay người khác” [24]. Dựa vào khái niệm trên, có thể hiểu THĐ là việc Nhà nước lấy lại đất đã giao, đã cho thuê hoặc lấy lại đất đai của một tổ chức, cá nhân nào đó đang nắm giữ, quản lý, sử dụng, vì một mục đích nào đó của Nhà nước.
Trong lịch sử lập pháp Việt Nam cho đến nay, THĐ trong quy hoạch mới được ghi vào Hiến pháp năm 2013, đánh dấu bước phát triển mới về cơ sở pháp lý cho việc THĐ. Trước đó, cơ sở pháp lý cao nhất của THĐ chủ yếu nằm trong các văn bản pháp luật về đất đai. Luật Đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành đến nay, đều quy định về hoạt động THĐ như là một công cụ quản lý Nhà nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, THĐ còn được xem như là một giai đoạn của quá trình điều tiết, phân phối đất đai, tức là chuyển dịch QSDĐ từ người này qua người khác để tạo ra giá trị đất đai cao hơn nhằm mục đích phát triển KT-XH ở mức cao hơn, hiện đại hơn.
Cùng với quá trình phát triển của pháp luật đất đai, chế định THĐ cũng dần được hoàn thiện. Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai, có quyền THĐ bằng một quyết định hành chính. Quyết định THĐ của CQNN có thẩm quyền là sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai của người được Nhà nước trao QSDĐ. Từ năm 1987 đến nay đã có bốn Luật Đất đai được ban hành (Luật Đất đai năm 1987, 1993, 2003, 2013) đều xác định có tính nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” do Nhà nước thống nhất quản lý.
Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đã có quy định về THĐ, nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là THĐ mà chỉ liệt kê các trường hợp bị THĐ (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993). Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ THĐ đã được giải thích tại khoản 5, Điều 4: “THĐ là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại QSDĐ hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”. 8 Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề THĐ, song cách quy định này chưa thật sự cụ thể, bởi nó có thể dẫn đến cách hiểu rằng, người SDĐ bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phường, thị trấn, trong khi theo quy đinh pháp luật, người SDĐ bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân SDĐ, và trên thực tế hộ gia đình, cá nhân là chủ thể bị THĐ phổ biến nhất. Trên cơ sở hiến định rõ ràng về THĐ trong Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013, tại khoản 11, Điều 4 đã quy định: “Nhà nước THĐ là việc Nhà nước quyết định thu lại QSDĐ của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của người SDĐ vi phạm pháp luật về đất đai”.
THĐ sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt QSDĐ của người SDĐ. Việc THĐ có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng đều hướng đến hai mục đích: Thứ nhất, THĐ nhằm bảo vệ quyền sở hữu đất đai của Nhà nước khi người SDĐ có hành vi vi phạm pháp luật đất đai có khả năng gây tổn hại đến tài sản của Nhà nước. Thứ hai, THĐ để hỗ trợ cho quá trình điều phối đất đai khi Nhà nước cần điều chỉnh lại việc SDĐ về mục đích, chủ thể sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Từ phân tích trên, khái niệm THĐ có thể được hiểu như sau: “THĐ là việc CQNN có thẩm quyền ra quyết định hành chính để thu lại đất hoặc QSDĐ đã trao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
Việc THĐ xuất phát từ nhu cầu phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng; do chấm dứt việc SDĐ theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người hoặc là việc áp dụng các chế tài nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng, quản lý đất đai”. Khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng [53]: “Bồi thường” là “đền bù những tổn hại gây ra”. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ “bồi thường” (hay đền bù) khi Nhà nước THĐ được đặt ra từ rất sớm: Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”.
Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi thường khi Nhà nước THĐ. 9 Đặc biệt khi Luật đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành quyết định số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998. Khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại bởi sự hợp lý của nó và tiếp tục xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định “Về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước THĐ”.
Theo Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003: “Bồi thường khi Nhà nước THĐ là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị THĐ”. Khái niệm nêu trên chỉ xác định bồi thường về đất, trong khi đó việc THĐ không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những thiệt hại liên quan đến QSDĐ, công trình xây dựng, kiến trúc, cây trồng, vật nuôi trên đất, thậm chí là thiệt hại về sức khỏe do áp lực căng thẳng, lo âu của người SDĐ. Còn tại Luật Đất đai năm 2013, tại Khoản 12, Điều 3 về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người SDĐ”. Còn vấn đề hỗ trợ và bồi thường thiệt hại về tài sản được quy định tại mục 2, mục 3 chương VI của Luật này.
Như vậy, khi Nhà nước THĐ, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho người SDĐ hợp pháp bị THĐ những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất, việc bồi thường được thực hiện theo những quy định của pháp luật đất đai. Bản chất của BTTH khi THĐ không phải là quan hệ mua bán đất đai (hay quyền sử dụng đất) dù nhìn nhận dưới bất kỳ góc độ nào. Thực chất nhà nước có trách nhiệm xác định những thiệt hại để bồi thường nhằm ổn định và nâng cao đời sống người dân khi bị thu hồi đất. Thu hồi và bồi thường thiệt hại về đất mang ý nghĩa của việc thực hiện quyền của nhà nước chứ không phải đơn thuần là một quan hệ giao dịch có tính chất ngang giá.
Trong tổ chức thực hiện, Nhà nước có thể trực tiếp đứng ra thu hồi và BTTH, nhưng cũng có thể giao cho các tổ chức khác thực hiện quyền này, theo những quy định mà nhà nước đã ban hành. Từ những phân tích trên, có thể hiểu một cách đầy đủ về bồi thường khi Nhà nước THĐ như sau: Bồi thường thiệt hại khi THĐ là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích 10 quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản, công trình, kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác trên đất do hành vi THĐ gây ra, cho người SDĐ tuân theo những quy định của pháp luật đất đai. Đặc điểm và ý nghĩa của bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất 1. Đặc điểm của bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất Thứ nhất, về đối tượng được bồi thường, là những chủ thể SDĐ: hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư tại Việt Nam…, khi thỏa mãn các điều kiện theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, về phạm vi bồi thường, chỉ khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng; THĐ do vi phạm pháp luật về đất đai; THĐ do chấm dứt việc SDĐ theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người,. người sử dụng đất mới được bồi thường. Điều 61-65, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định các căn cứ THĐ là (1) Nhà nước THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, (2) Nhà nước THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng, (3) THĐ do vi phạm pháp luật về đất đai, (4) THĐ do chấm dứt việc SDĐ theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Thứ ba, về giá đất bồi thường, Nhà nước chủ động trong việc xác định giá đất bồi thường dựa trên các căn cứ khoa học và tôn trọng giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường của thửa đất.
