Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Một số vấn đề về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về NSNN Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định.
Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì gọi là Ngân sách Nhà nước. Từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: Tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định”. Theo điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: “Ngân sách là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
[6] NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động được để thực hiện mục tiêu KT-XH. NSNN được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn thông qua. Bản chất của NSNN ở mỗi một giai đoạn, mỗi một chế độ khác nhau thì lại có biểu hiện khác nhau nhưng thực chất chúng đều phản ánh những nội dung cơ bản sau: 7 - Ngân sách Nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối nguồn tài chính từ đó thể hiện mối quan hệ và lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội.
- Quyền lực của ngân sách Nhà nước thuộc về Nhà nước. Mọi khoản chi tiêu tài chính của Nhà nước đều phải do Nhà nước quyết định nhằm phục vụ yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Do vậy bản chất NSNN là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Đặc điểm của NSNN Về hình thức: NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và được phép thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định.
Về cơ cấu: NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi của nhà nước. Về mặt pháp lý: NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định NSNN về tổng mức và cơ cấu phân bổ. Theo đó mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành.
Về thời gian: NSNN được thực hiện trong một năm (năm này gọi là năm ngân sách hay năm tài khóa) NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: - Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định. - Các hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hành trên cơ sở pháp lý như các luật thuế, luật quản lý thuế, chế độ thu, chế độ chi tiêu, định mức chi tiêu. do Nhà nước ban hành. 8 - Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến.
Vai trò của NSNN - Huy động các nguồn lực tài chính: Ngân sách nhà nước là một công cụ đắc lực của Nhà nước - NSNN giữ vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tài chính để bảo đảm việc thực thi các chức năng của Nhà nước đương quyền, thông qua các chính sách thuế thuế trực thu, thuế gián thu, phí và các nguồn thu khác. Thuế là khoản thu có tính chất bắt buộc được quyết định bởi quyền của Nhà nước thông qua hệ thống pháp lý, đồng thời thuế là khoản thu không hoàn trả. Nhưng suy cho cùng với bản chất của Nhà nước, của dân, do dân và vì dân, nó sẽ được hoàn trả gián tiếp bằng những hình thức khác nhau thông qua các quan hệ phân phối do Nhà nước thực hiện. Ngoài thuế, phí,… NSNN còn động viên các nguồn tài chính khác dưới hình thức nợ công như: phát hành công trái (trái phiếu hay tín dụng nhà nước), vay nợ nước ngoài (ODA) và tín dụng quốc tế (IMF, WB, ADB,…).
- Bảo đảm nhu cầu chi tiêu của Nhà nước: Chi NSNN nhìn một cách bao quát là chi để bảo đảm việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đương quyền. Trong đó, có thể phân thành 3 nội dung chi cơ bản: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi dự trữ quốc gia. Nhìn chung để thường xuyên bảo đảm cân đối thu - chi ngân sách và thực hiện chính sách tài khóa tích cực, chi NSNN cần tuân thú các nguyên tắc trong phân phối vốn NSNN như sau: + Tiết kiệm tối đa và hợp lý trong tiêu dùng vốn NSNN. + Lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm đầu trong sử dụng vốn NSNN chi cho đầu tư phát triển.
9 - Ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội Vai trò điều tiết vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế thị trường: Ðiều tiết kinh tế vĩ mô được thực hiện thông qua các công cụ như: chiến lược, kế hoạch (định hướng và hướng dẫn), pháp luật (điều tiết hành vi) và các công cụ kinh tế tài chính (thuế, lãi suất tín dụng,. Trong lĩnh vực tài chính, NSNN giữ vai trò rất quan trọng thông qua chính sách động viên các nguồn lực tài chính và đầu tư phát triển. Điều tiết kinh tế vĩ mô cúa NSNN thông qua các công cụ động viên tài chính: Vai trò này được thực hiện thông qua các công cụ động viên các nguồn tài chính dưới hình thức thuế, phí là công cụ điều tiết vĩ mô rất nhạy cảm và hiệu quả, bởi thuế, phí luôn gắn chặt với các hoạt động kinh doanh mà các hoạt động kinh doanh là trụ cột của nền kinh tế. Vai trò điều tiết vĩ mô của thuế, phí được thông qua các chính sách thuế, mà chủ yếu là thuế suất, chính sách ưu đãi thuế được xác định trên các loại sản phẩm tùy thuộc vào mức độ của nó với nhu cầu xã hội và lợi ích của quốc kế dân sinh.
Điều tiết vĩ mô của NSNN thông qua đầu tư phát triển: Ðầu tư công từ vốn NSNN được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng đều hướng tới mục tiêu: “xây dựng mô hình kinh tế hiện đại với một cơ cấu kinh tế tiên tiến và hợp lý”. Trong đó, trọng tâm là đầu tư kết cấu hạ tầng công nghệ cao, phát triển các vùng kinh tế năng động và khai thác các tiềm lực của nền kinh tế quốc dân. Ðó là cơ sở để bảo đảm cho cho tăng trưởng và phát triển bền vững. Suy cho cùng đây cũng chính là các giái pháp điều hành kinh tế vĩ mô thông qua hoạt động của NSNN.
Kiểm tra, điều chỉnh các quan hệ kinh tế cúa NSNN: Kiểm tra tính hiệu quả của đầu tư vốn NSNN được thực hiện thông qua thuế trực thu và thuế gián thu. Thuế trực thu (thuế thu nhập…) đánh giá chất lượng hoạt động kinh doanh và thuế gián thu (thuế GTGT…) đánh giá về mặt số lượng hoạt động của doanh nghiệp. Sự phối hợp của hai hình thức thuế này là cơ 10 sở đánh giá toàn diện hiệu quả qua các hợp đồng kinh tế, đồng thời cũng là căn cứ để điều chỉnh các hoat động kinh doanh, bào đảm cho sự phát triển bền vững. Mặt khác, thông qua kiểm tra hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN, cũng là biện pháp để điều chỉnh cơ cấu đầu tư thích ứng bảo đảm nhịp độ tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách hợp lý.
Vai trò cúa NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường: Về mặt kinh tế: Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp nhà nước thuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ vững cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Thông qua các chính sách thuế, sẽ đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư kích thích sản xuất kinh doanh. Về xã hội: Đầu tư của ngân sách nhà nước để thực hiện các chính sách xã hội, chi giáo dục - đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao, truyền thanh, chi bảo đảm xã hội, sắp xếp lao động và việc làm, trợ giá các mặt hàng,… Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân nhằm điều tiết thu nhập cao để phân phối lại cho các đối tượng có thu nhập thấp.
Thuế gián thu góp phần hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế của đất nước. Về thị trường: Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng đối với việc thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường, kiềm chế và kiểm soát lạm phát. Bằng các công cụ thuế, phí, lệ phí, vay và chính sách chi NSNN, nhà nước có thể điều chỉnh được giá cả, thị trường một cách chủ động. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.
Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những 11 nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và ngân sách.