Chương 1. Những vấn đề lý luận về chính quyền xã và hoạt động của chính quyền xã. Thực trạng hoạt động của chính quyền xã qua thực tiễn huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên. Nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền xã ở huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên hiện nay.
6 Luan van Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN XÃ VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ 1. Khát quát về chính quyền xã và hoạt động của chính quyền xã 1. Chính quyền xã 1. Khái niệm chính quyền xã Hiện nay, trong các văn bản chính trị, pháp lý ở nước ta đang sử dụng một số thuật ngữ như: “chính quyền địa phương”, “chính quyền cơ sở”, “chính quyền cấp xã”, “chính quyền xã”, … mà cách hiểu về các thuật ngữ này ít nhiều còn mang tính khái quát cao, chưa có khái niệm cụ thể, từ đó đưa đến một cách hiểu nhất quán cho từng thuật ngữ.
Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, “chính quyền” được hiểu là: bộ máy nhà nước quản lý các công việc nhà nước ở các cấp; quyền quản lý điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp [46, tr. Thuật ngữ chính quyền khi được sử dụng trong các nghiên cứu, các văn bản pháp lý đã làm phát sinh các thuật ngữ liên quan trực tiếp, gắn với cấp chính quyền, bao gồm “chính quyền trung ương” và “chính quyền địa phương”. Đây là cách phân loại thuật ngữ theo phân cấp quản lý nhà nước, được hầu hết các quốc gia sử dụng tuy có những khác biệt về mặt thể chế. Thuật ngữ “chính quyền địa phương”được tiếp cận theo hai nghĩa cơ bản nhất, cụ thể: Thứ nhất:Chính quyền địa phương được hiểu là toàn bộ các cơ quan nhà nước đóng trên địa phương, thực hiện quản lý mọi vấn đề của và tại địa phương.
Theo cách tiếp cận này, chính quyền địa phương bao gồm hai loại cơ quan: (i) cơ quan đại diện quyền làm chủ của nhân dân do nhân dân bầu ra trực tiếp và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: hoặc là cơ quan chấp hành 7 Luan van của hội đồng địa phương, hoặc là người đứng đầu địa phương (thị trưởng) được nhân dân bầu trực tiếp; (ii) cơ quan nhà nước do chính quyền cấp trên bổ nhiệm nhằm thực hiện một số nhiệm vụ nhất định tại địa phương, những cơ quan này được gọi là cơ quan tản quyền của trung ương tại địa phương. Thứ hai: Tiếp cận từ thực hiện các chức năng cơ bản của nhà nước, chính quyền địa phương được hiểu là “những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất” [34, tr.148] trên cơ sở thực thi theo đúng pháp luật, chính sách phát triển của trung ương và tình hình cụ thể tại địa phương. Theo cách tiếp cận này, nhiệm vụ cơ bản của mọi nhà nước phải thực hiện đó là cung ứng các dịch vụ công cơ bản như giao thông công cộng, an ninh, giáo dục, y tế, văn hóa. nhằm đảm bảo sự tồn tại và phát triển của các công dân trên địa bàn nhất định, hoạt động quản lý địa phương chỉ được thực hiện bởi hai cơ quan đó là hội đồng địa phương và cơ quan chấp hành của nó hoặc người đứng đầu địa phương (thị trưởng) đều được lập ra theo hình thực bầu cử trực tiếp.
Hiến pháp 2013, tại Điều 111 quy định: “1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; 2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Tại khoản 1 Điều 110 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.
Như vậy, tuy chưa đưa ra khái niệm chính quyền 8 Luan van địa phương nhưng Hiến pháp quy định rõ những cấp tổ chức thành chính quyền địa phương và đây cũng là lần đầu thuật ngữ “cấp chính quyền địa phương” xuất hiện trong văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất ở nước ta. Cho đến nay, cách hiểu về thuật ngữ “cấp chính quyền địa phương” vẫn còn gây nhiều tranh cãi. Tuy nhiên, có nhiều quan điểm đều nhất trí rằng theo quy định của Hiến pháp, bên cạnh các chính quyền địa phương được tổ chức thành một cấp chính quyền (bao gồm HĐND và UBND) thì có thể thành lập những chính quyền địa phương mà không được tính là một cấp chính quyền. Các chính quyền này chỉ mang tính chất trung gian, xử lý các công việc mang tính chất chuyên môn, nghề nghiệp cao.
Cũng có quan điểm cho rằng, đây là quy định mở đường cho việc thể chế hóa việc không tổ chức HĐND ở một số cấp chính quyền. Tuy vậy, khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được thông qua, việc này đã bị bãi bỏ. Quy định này cũng đã kết thúc cuộc tranh luận trong đó xem xét địa vị pháp lý của Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân với tính cách là một bộ phận cấu thành chính quyền địa phương. Như vậy, trong phạm vi luận văn này, thuật ngữ chính quyền địa phương được hiểu là hệ thống các cơ quan nhà nước được thành lập ở địa phương, thực thi quyền lực nhà nước trong phạm vi quản lý nhà nước ở địa phương; bao gồm hai hệ thống cơ quan: một là, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tức HĐND và hai là, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức UBND.
Từ đó, có thể thấy, mọi chính quyền địa phương đều mang những đặc điểm chung sau: - Có địa giới tự nhiên hoặc hành chính lãnh thổ được xác định - Có một cộng đồng dân cư với những quyền bầu cử, ứng cử và có quyền tham gia các công việc của địa phương - Là một pháp nhân công quyền 9 Luan van - Có thẩm quyền riêng - Có nguồn lực riêng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ - Tồn tại ít nhất hai hệ thống cơ quan: một là, cơ quan dân cử do nhân dân địa phương bầu cử trực tiếp; hai là, cơ quan thực hiện chức năng hành chính nhà nước được thành lập bởi cơ quan dân cử hoặc nhân dân địa phương. Ở nước ta, theo quy định của pháp luật thực định, chính quyền địa phương được tổ chức thành 3 cấp: tỉnh, huyện và xã. Ngoài ra, còn bao gồm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Tuy nhiên, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt này chưa được thành lập trên thực tế mà mới chỉ là quy định pháp lý có tính chất định hướng, tạo hành lang.
Khác với các mô hình tổ chức chính quyền địa phương tự quản, các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam không có tính chất độc lập cao giữa cấp này với cấp khác. Đồng thời, cũng khác với mô hình tổ chức chính quyền địa phương tập quyền. Theo đó, tính thứ bậc rất chặt chẽ, chính quyền cấp dưới tổ chức và hoạt động phụ thuộc hoàn toàn vào chính quyền cấp trên, đặc biệt nhất trong đó là sự phụ thuộc về yếu tố tổ chức và tài chính công. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay thể hiện sự phân công, phân cấp giữa các cấp chính quyền, trong từng phạm vi nhất định, mỗi cấp chính quyền có sự độc lập, tự chủ về ngân sách và thẩm quyền quản lý theo luật định.
Tuy nhiên, xem xét với tính cách hệ thống, giữa các cấp chính quyền vẫn tồn tại tính thứ bậc tương đối chặt chẽ, thể hiện ở chỗ tính hiệu lực bắt buộc của các quyết định quản lý của cấp trên đối với cấp dưới, sự phê chuẩn của cấp trên đối với tổ chức bộ máy của cấp dưới, tỷ lệ phân cấp ngân sách giữa cấp trên với cấp dưới… Điều này được lý giải là để đảm bảo tính thống nhất, không thể phân chia của quyền lực nhà nước. Theo cách hiểu như vậy, chính quyền xã là chính quyền địa phương cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền ở Việt Nam. Chính quyền xã là hệ thống các cơ quan nhà nước được thành lập ở cấp xã, thực thi quyền lực nhà nước trong phạm vi quản lý nhà nước cấp xã; bao gồm HĐND xã và UBND xã. 10 Luan van Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền gần dân nhất, gắn với đơn vị hành chính có quy mô nhỏ nhất (trong tương quan với đơn vị hành chính cấp trên trực tiếp), tiếp xúc trực tiếp với đòi hỏi của công dân và những gì công dân mong muốn từ nhà nước, là mắt xích cuối cùng và cơ bản nhất của sợi dây liên kết giữa chính quyền và dân chúng.
Bởi vậy, chú trọng vào năng lực của chính quyền xã là một trong những ưu tiên cần được xem xét trong cải cách cách hành chính nhằm tạo ra những hiệu quả trực tiếp nhất, gắn với lợi ích cụ thể của công dân. Cấp xã là một cấp trong hệ thống 3 cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam. Với tính cách là một cấp chính quyền địa phương, theo quy định của Hiến pháp, cũng như các cấp chính quyền địa phương khác, chính quyền cấp xã bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) là bộ máy quản lý, điều hành công việc nhà nước trong phạm vi xã, phường, thị trấn. Theo các quy định trong các văn bản pháp lý ở nước ta, thuật ngữ “cấp xã” được sử dụng chung cho 3 loại đơn vị hành chính là xã, phường, thị trấn.
Do vậy, cả ba thuật ngữ “chính quyền xã”, “chính quyền phường” và “chính quyền thị trấn” đều có thể được gọi chung là “chính quyền cấp xã”. Cách phân chia chính quyền này xuất phát từ đặc thù của từng địa bàn quản lý giữa đô thị và nông thôn. Chính quyền xã được hiểu là chính quyền địa phương được thành lập ở xã, tức địa bàn nông thôn; chính quyền thị trấn được hiểu là chính quyền địa phương được lập ở thị trấn, chính quyền phường được hiểu là chính quyền địa phương được thành lập ở các phường, tức địa bàn đô thị.