CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC NHÂN TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN SỰ THÀNH CÔNG CỦA CÁC DỰ ÁN HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 1. Tổng quan nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của các dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Sự phức tạp trong mối quan hệ hợp đồng giữa những người tham gia và thời gian nhượng quyền dài làm cho hình thức PPP có sự khác biệt so với hình thức đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ truyền thống ở chỗ: có nhiều sự không chắc chắn và rủi ro liên quan đến PPP; đối tác nhượng quyền nhận nhiều trách nhiệm hơn và rủi ro lớn hơn và nhiều hơn so với một nhà thầu truyền thống; các vấn đề tài chính trong một dự án PPP phức tạp hơn nhiều; và việc phân bổ rủi ro và lợi ích giữa những người tham gia là khó khăn hơn. (Zhang, 2004; Akintoye, 2003; Merna, 1998; J. Delmon, 2000) Những đặc điểm này đã khiến các nhà nghiên cứu điều tra năm khía cạnh chính của PPP: vai trò và trách nhiệm của chính phủ; lựa chọn đối tác nhượng quyền; rủi ro của PPP; tài chính cho PPP; và các yếu tố thành công quan trọng và/hoặc rào cản cho các dự án PPP.
Các yếu tố này được thể hiện trong Hình 1. Nghiên cứu về PPP Vai trò và trách Lựa chọn đối nhiệm của tác nhượng chính phủ quyền Các yếu tố thành công cho PPP Rủi ro PPP Tài chính cho PPP Hình 1.1: Các khía cạnh nghiên cứu về PPP 7 Mặc dù danh sách các nhân tố tác động đến sự thành công của và rào cản đối với các dự án PPP có sự khác biệt nhất định giữa các nghiên cứu, tuy nhiên các nghiên cứu đều cho thấy sự thành công hay thất bại của một dự án PPP phụ thuộc vào: thẩm quyền của chính phủ; việc lựa chọn một đối tác nhượng quyền thích hợp; phân bổ rủi ro thích hợp giữa khu vực công và tư nhân; và một gói tài chính hợp lý. Hầu hết các nghiên cứu liên quan đến PPP tập trung vào bốn khía cạnh này (như trong Hình 1. Vai trò và trách nhiệm của chính phủ Chính phủ đóng một vai trò quan trọng trong việc quản lý và phát triển một dự án PPP.
Sự tham gia không phù hợp của chính phủ hoặc chính phủ không có khả năng để quản lý các dự án PPP có thể dẫn đến sự thất bại của dự án. Dự án Hệ thống Giao thông trên cao của Bangkok - Bangkok Elevated Transport System (BETS) - ở Thái Lan là một ví dụ. BETS là một dự án PPP kiểu BOT, được lên kế hoạch để xây dựng một hệ thống đường sắt và đường trên cao dài 60 km qua trung tâm của thủ đô. Hopewell, đối tác được nhượng quyền, đã được cấp quyền thu phí trong 30 năm và phát triển 900.000 m2 đất dọc theo tuyến đường được đề xuất (Zhang, 2001).
Dự án này cuối cùng đã bị Chính phủ Thái Lan chấm dứt. Sự thay đổi đột ngột yêu cầu của chính phủ và việc thiếu sự hỗ trợ của chính phủ trong việc giải quyết những mâu thuẫn với một số tuyến đường thu phí cạnh tranh lân cận đã được xác định là nguyên nhân dẫn đến thất bại của dự án (Tam and Leung, 1997). Các nhà nghiên cứu đã cố gắng để làm rõ vai trò của chính phủ trong việc hỗ trợ các dự án PPP (như tóm tắt trong Bảng 1. Năm vai trò chính của chính phủ có thể kết luận như sau: tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi, thiết lập khung pháp lý / quy định đầy đủ, thiết lập cơ quan điều phối và hỗ trợ, lựa chọn một đối tác nhượng quyền phù hợp và phải tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án.1: Tổng hợp các tài liệu nghiên cứu về vai trò và trách nhiệm của chính phủ đối với các dự án PPP Loại Phạm vi STT Tác giả hình không gian Các phát hiện chính PPP nghiên cứu 1 Abdel Aziz PPP Vương quốc Các nguyên tắc cần được giải quyết để đảm (2007) Anh và bảo triển khai thành công dự án PPP bao Canada gồm: hiểu các mục tiêu của việc sử dụng tài chính tư nhân khi lựa chọn một thỏa thuận PPP, phân bổ rủi ro cho khu vực tư nhân, 8 Loại Phạm vi STT Tác giả hình không gian Các phát hiện chính PPP nghiên cứu thiết lập một khung pháp lý về PPP đầy đủ và toàn diện, đánh giá giá trị đồng tiền khi lựa chọn hệ thống phân phối, thiết lập đơn vị PPP để phát triển và / hoặc thực thi chính sách, duy trì tính minh bạch trong quy trình lựa chọn đối tác, chuẩn hóa các quy trình và hợp đồng, và sử dụng thông số hiệu suất kỹ thuật.
2 Durchslag et al. PPP Không cụ Một loạt các điều kiện phải được đáp ứng (1994) thể để PPP thành công trong dài hạn: đảm bảo rằng các cơ quan chính phủ cao nhất đưa ra cam kết và hỗ trợ đầy đủ để thúc đẩy chương trình PPP càng nhanh càng tốt; tối đa hóa tính minh bạch và tối thiểu hóa phạm vi cho việc ra quyết định để đảm bảo tính toàn vẹn của quy trình; giảm thiểu việc cung cấp bảo lãnh, ưu đãi và tín dụng của chính phủ; trao quyền cho một ủy ban nhỏ gồm các cá nhân được lựa chọn cẩn thận để giám sát quá trình tư nhân hóa trên tất cả các lĩnh vực; xây dựng và ban hành khung pháp lý và quy định cho ngành trước khi tiến hành bất kỳ quá trình cổ phần hóa hoặc tư nhân hóa thực tế nào; đảm bảo tính toàn vẹn của quá trình tái cấu trúc; và tối đa hóa sự cạnh tranh thông qua việc sử dụng đấu thầu công khai. 3 Koch and PPP Đan Mạch Vai trò của chính phủ Đan Mạch trong việc Buser (2006) quản lý các dự án PPP bao gồm: thành lập một đơn vị tư vấn trung tâm; phát triển một bộ hướng dẫn, công cụ và hợp đồng tiêu chuẩn; chọn một tập hợp các dự án thí điểm; trợ cấp cho các nghiên cứu khả thi; và điều tra các lĩnh vực tiềm năng cho PPP. 9 Loại Phạm vi STT Tác giả hình không gian Các phát hiện chính PPP nghiên cứu 4 Kumaraswamy BOT Không cụ Các vấn đề mà chính phủ cần giải quyết để and Zhang thể hình thức BOT hoạt động trơn tru bao gồm: (2001) thiết lập khung pháp lý và quy định đầy đủ, môi trường chính trị ổn định, phát triển thị trường vốn trong nước, đảm bảo đấu thầu công bằng và cạnh tranh, cung cấp hỗ trợ và bảo lãnh chính phủ đầy đủ, thực hiện nghiên cứu khả thi dự án, lựa chọn đối tác nhượng quyền phù hợp nhất, liên tục đánh giá tiến độ và hiệu suất dự án.
5 Pongsiri (2002) PPP Không cụ Tác giả nhấn mạnh sự cần thiết của việc thể thiết lập một khung pháp lý được xác định rõ ràng, nhưng không quá tập trung. 6 Bộ Giao thông PPP Việt Nam Đề xuất khuôn khổ chính sách, pháp luật và vận tải (2007- thể chế cho PPP trong đường bộ ở Việt Nam 2008) 7 Ủy ban Kinh tế PPP Việt Nam Tổng hợp các kinh nghiệm trong thực hiện Quốc hội (2013) PPP ở một số nước trên thế giới và phân tích điều kiện thể chế ở Việt Nam Nguồn: Tổng hợp của tác giả 1. Lựa chọn đối tác nhượng quyền Đối tác nhượng quyền là một tập đoàn được hình thành cho một dự án PPP. Là một bên tham gia chính trong dự án PPP, trách nhiệm của nó bao gồm tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì các cơ sở hạ tầng và chuyển giao các cơ sở cho nhà nước trong điều kiện vận hành vào cuối giai đoạn nhượng quyền.
Thành công của dự án PPP phụ thuộc phần lớn vào việc lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp nhất, điều đó đòi hỏi một quy trình đấu thầu có cấu trúc tốt, phương pháp đánh giá đối tác nhượng quyền phù hợp và một bộ tiêu chí đánh giá hoàn chỉnh (Zhang, 2004). Các nghiên cứu được lựa chọn về các khía cạnh này được tóm tắt trong Bảng 1.2: Tổng hợp các nghiên cứu về lựa chọn đối tác nhượng quyền cho dự án PPP Loại Phạm vi STT Tác giả hình không gian Các phát hiện chính PPP nghiên cứu 1 HM Treasury PFI Vương quốc Quá trình đấu thầu dự án PFI của (1999), Ahadzi Anh Vương quốc Anh được thảo luận and Bowles (2001) 2 Kumaraswamy BOT Hong Kong Khung quản lý năm dự án BOT and Zhang đường hầm của Hong Kong được (2001) giới thiệu. 3 Zhang (October PPP International Đề xuất một hình thức lựa chọn đối 2004) tác nhượng quyền cốt lõi kết hợp các nguyên tắc đầu tư công, phương pháp lựa chọn giá trị tốt nhất, quy trình lựa chọn cạnh tranh và đánh giá đấu thầu đa tiêu chí 4 Zhang ( April PPP International • Xác định và so sánh một số phương 2004) và Zhang pháp đánh giá đấu thầu bao gồm: (2005) phương pháp cho điểm đơn giản, phương pháp NPV, phân tích đa thuộc tính, kỹ thuật phân tích quyết định Kepner-Tregoe, phương pháp “hai phong bì”, phương pháp NPV kết hợp với phương pháp tính điểm và phương pháp nhị phân kết hợp với phương pháp NPV. • Tổng quát hóa bốn gói tiêu chí đánh giá đấu thầu bao gồm: tài chính; kỹ thuật; sức khỏe, an toàn và môi trường; và quản lý.
11 Loại Phạm vi STT Tác giả hình không gian Các phát hiện chính PPP nghiên cứu • Phân tích tầm quan trọng tương đối của các gói đánh giá này và tầm quan trọng tương đối của các tiêu chí trong mỗi gói. 5 Zhang et al. BOT Hong Kong Giới thiệu phương pháp đánh giá (2002) đấu thầu, kỹ thuật phân tích quyết định Kepner-Tregoe và các tiêu chí đánh giá được sử dụng để lựa chọn đối tác nhượng quyền cho các dự án BOT đường hầm. Nguồn: Tổng hợp của tác giả 1.
Rủi ro của PPP Một đặc điểm nổi bật của PPP là mức độ rủi ro cao, chủ yếu là do thời gian nhượng quyền dài và sự đa dạng của những bên tham gia vào quan hệ đối tác. Nghiên cứu mở rộng về rủi ro liên quan đến các dự án PPP và chiến lược phân bổ rủi ro đã được thực hiện bởi nhiều nhà nghiên cứu. Mặc dù các nghiên cứu này có thể tập trung vào các loại hình khác nhau, các lĩnh vực cơ sở hạ tầng khác nhau và / hoặc các khu vực khác nhau, nhưng tất cả chúng đều có tầm quan trọng lớn trong việc cung cấp một cái nhìn toàn diện về các rủi ro liên quan đến PPP (như được tóm tắt trong Bảng 1.