CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ 1.1 Tổng quan về NSNN 1.1 Khái niệm về NSNN Trong thời kỳ mở cửa hội nhập cùng kinh tế quốc tế ở nước ta như hiện nay không những đòi hỏi sự chuyển đổi về thể chế và cơ cấu kinh tế nói chung mà còn đòi hỏi những chuyển biến cần thiết về cả nhận thức và thể chế tài chính, ngân sách. Do đó việc nhận thức đúng đắn bản chất, chức năng NSNN sẽ giúp cho chúng ta sử dụng nhạy bén công cụ NSNN trong điều hành chính sách kinh tế vĩ mô. Ở Việt Nam, khái niệm ngân sách nhà nước được thể hiện ở khoản 14 Điều 4 luật Ngân sách Nhà nước năm 2015: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Như vậy, NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể khác trong xã hội.
Các quan hệ kinh tế này phát sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của mình.2 Đặc điểm về NSNN NSNN ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. Nhà nước bằng quyền lực chính trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình đã đặt ra những khoản thu, chi của NSNN. Điều này cho thấy chính sự tồn tại của Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối với đời sống KT-XH là những yếu tố cơ bản quyết định sự tồn tại và tính chất hoạt động của NSNN. NSNN là hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước.
Hoạt động này được tiến hành trên nhiều lĩnh vực khác nhau và tác động đến mọi chủ thể KT-XH. Tuy nhiên, chúng có một số đặc điểm chung sau: 4 Các hoạt động thu chi NSNN luôn gắn chặt với quyền lực, kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. Đằng sau những hoạt động thu, chi tài chính đó chứa đựng nội dung KT-XH nhất định và chứa đựng các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nhất định. Trong các quan hệ lợi ích đó, lợi ích quốc gia, lợi ích chung bao giờ cũng đặt trên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích khác trong thu, chi NSNN.
[1] Hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu, chi của NSNN. NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước, luôn chứa đựng những lợi ích chung, lợi ích cộng đồng. NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác. Nét khác biệt của NSNN là một quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nó được chia làm nhiều quỹ nhỏ khác nhau có tác dụng riêng, sau đó mới được chi dùng cho những mục đích đã xác định.
Hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tác không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.3 Vai trò của NSNN Thu của NSNN đều mang tính chất bắt buộc, còn các khoản chi của NSNN lại mang tính chất không hoàn lại. Đây là đặc trưng nổi bật của NSNN trong bất cứ một nhà nước nào. Xuất phát từ quyền lực của Nhà nước và các nhu cầu về tài chính để thực hiện chức năng quản lý và điều hành của Nhà nước đối với nền kinh tế - xã hội. Do nhu cầu chi tiêu của mình, Nhà nước đã sử dụng quyền lực thông qua hệ thống pháp luật tài chính, buộc mọi pháp nhân và thể nhân phải đóng góp một phần thu nhập của mình cho NSNN, tức là các chủ thể kinh tế thực hiện nghĩa vụ của mình với Nhà nước.
Sự bắt buộc đó là hoàn toàn khách quan, vì lợi ích của toàn xã hội chứ không phải phục vụ cho lợi ích riêng của Nhà nước. Các đối tượng nộp thuế cũng hoàn toàn ý thức được nghĩa vụ của mình trong việc đảm bảo sự tồn tại và phát triển của Nhà nước. Họ cũng hiểu được vai trò của Nhà nước trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội, do nhân dân giao phó. [1] 5 Sự tồn tại và hoạt động của Nhà nước chính là yếu tố quyết định tính chất hoạt động của NSNN, nói lên bản chất của NSNN.
Mọi hoạt động của NSNN đều nhằm vào việc tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính; nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh do Nhà nước tạo lập thông qua NSNN. Đó là mối quan hệ kinh tế giữa phần nộp vào NSNN và phần để lại cho các chủ thể kinh tế trong xã hội. Phần nộp vào ngân sách sẽ tiếp tục được phân phối lại nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước và phục vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần thiết.
Song cơ sở tạo lập các nguồn lực tài chính xuất phát từ sản xuất, mà chủ thể của sản xuất chính là các thành viên trong xã hội. Mọi thành viên đều có lợi ích kinh tế và đấu tranh bảo vệ lợi ích kinh tế đó, nghĩa là thông qua quyền lực của mình Nhà nước sử dụng các công cụ, chính sách giải quyết hài hoà giữa lợi ích Nhà nước và lợi ích của các thành viên trong xã hội. Do vậy muốn có NSNN đúng đắn, lành mạnh thì phải tôn trọng và vận dụng các quy luật kinh tế một cách khách quan, phải dựa trên cơ sở đảm bảo hài hoà lợi ích của Nhà nước và lợi ích cho các thành viên trong xã hội. Một NSNN lớn mạnh phải đảm bảo sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh, bao quát hết toàn bộ các nguồn thu, nuôi dưỡng nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi ngày càng tăng.
NSNN có 2 chức năng chính sau: NSNN là chức năng phân phối và là giám đốc quá trình huy động các khoản thu và thực hiện các khoản chi.1 NSNN là chức năng phân phối Bất kỳ một Nhà nước nào, muốn tồn tại và duy trì được các chức năng của mình, trước hết phải có nguồn lực tài chính. Đó là các khoản chi cho bộ máy quản lý Nhà nước, cho lực lượng quân đội, cảnh sát, cho nhu cầu văn hoá, giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội, chi cho đầu tư phát triển,. Nhưng muốn tạo lập được NSNN, trước hết phải tập hợp các khoản thu theo luật định, cân đối chi tiêu theo tiêu chuẩn định mức đúng với chính sách hiện hành. Đó chính là sự huy động các nguồn lực tài chính và đảm bảo nhu cầu 6 chi tiêu theo kế hoạch của Nhà nước, thực hiện việc cân đối thu chi bằng tiền của Nhà nước.2 NSNN là giám đốc quá trình huy động các khoản thu và thực hiện các khoản chi Thông qua chức năng này, NSNN kiểm tra, giám sát quá trình động viên các nguồn thu, tránh tình trạng trốn lậu thuế, chây ỳ nộp thuế của các đối tượng thực hiện nghĩa vụ nộp NSNN hoặc bị lạm dụng, làm trái pháp luật, coi thường pháp luật và các chính sách động viên khác.
Trong khâu cấp phát nếu buông lỏng việc kiểm tra, kiểm soát chi thì dễ dẫn đến tình trạng làm sai luật định và các chế độ chi quy định. Đồng thời thông qua kiểm tra, kiểm soát hoạt động thu chi NSNN giúp ta giám sát việc chấp hành các chế độ, chính sách của Đảng và Nhà nước. Thông qua đó đánh giá hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội của vốn NSNN, hiệu quả của các chủ trương, chính sách, chế độ do Đảng và Nhà nước đề ra. Như vậy, hai chức năng phân phối và giám đốc luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau, có vị trí và tầm quan trọng như nhau, không thể coi chức năng này hơn chức năng kia, mà phải coi trọng cả hai chức năng ở mọi lúc, mọi nới trong tạo lập và sử dụng vốn NSNN.
Hoạt động và sự tồn tại của Nhà nước chính là nhân tố quyết định đến tính chất hoạt động của NSNN. Mọi hoạt động của NSNN đều là nhằm vào việc thu, chi các nguồn lực tài chính; nó phản ánh mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể KT-XH.4 Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước 1.1 Nguyên tắc tổ chức hệ thống NSNN Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của các cấp chính quyền nhà nước. Tổ chức hệ thống ngân sách chịu tác động bởi nhiều yếu tố mà trước hết đó là chế độ xã hội của một nhà nước và phân chia lãnh thổ hành chính. Thông thường ở các nước hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính.
Ở nước ta với mô hình nhà nước thống nhất nên hệ thống ngân sách được tổ chức theo hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, trong đó ngân sách địa phương bao gồm các cấp ngân sách: ngân sách thành phố (hay tỉnh), ngân sách quận (huyện), ngân sách xã (phường) [2] 7 Ở Việt Nam, hệ thống NSNN được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thể hiện ở: tính thống nhất; tính tập trung và tính dân chủ.2 Hệ thống NSNN Hệ thống NSNN tại mỗi quốc gia khác nhau, tùy theo hệ thống tổ chức hành chính Nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách của từng nước. Hiện nay theo Luật NSNN năm 2015, hệ thống NSNN ở Việt Nam gồm Ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. (theo Luật số 83/2015/QH13 ngày 25/9/2015) - Ngân sách Trung ương bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này. Mỗi bộ, cơ quan ngang bộ là một đơn vị dự toán của Ngân sách Trung ương.
- Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). [3] Ngân sách Trung ương: phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN.