Tổng quan nghiên cứu

Trải qua hơn 30 năm xây dựng và phát triển sau ngày thống nhất đất nước, hệ thống thư viện công cộng tại 32 tỉnh, thành phố phía Nam đã khẳng định vai trò là trung tâm văn hóa, giáo dục ngoài nhà trường, đóng góp thiết thực vào sự nghiệp công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước. Sự phát triển này có được là nhờ sự quan tâm chỉ đạo kịp thời của Đảng và Nhà nước thông qua hệ thống văn bản pháp quy về công tác Thư viện - Thông tin được ban hành xuyên suốt từ năm 1930 đến nay, nổi bật là Pháp lệnh Thư viện năm 2000 gồm 7 chương, 31 điều cùng Nghị định số 72/2002/NĐ-CP.

Tuy nhiên, trong thực tiễn triển khai giai đoạn từ năm 1977 đến nay, tính hiệu lực pháp lý của các văn bản quy phạm trong lĩnh vực này vẫn bộc lộ nhiều điểm hạn chế. Việc cụ thể hóa các quy định tại các cấp quản lý và các ban ngành địa phương còn diễn ra rất chậm, chưa triệt để, đặc biệt là tại các huyện miền núi, vùng sâu, vùng xa.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là khảo sát, hệ thống hóa và phân tích toàn diện tình hình thực thi các văn bản pháp quy hiện hành tại 32 thư viện tỉnh, thành phía Nam; từ đó nhận diện rõ các nguyên nhân khách quan lẫn chủ quan làm suy giảm hiệu lực pháp lý. Trên cơ sở thực chứng, đề tài đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý, nâng cao tỷ lệ chuẩn hóa cơ sở vật chất, nhân lực và tài chính cho mạng lưới thư viện công cộng. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc củng cố hành lang pháp lý chuyên ngành, cung cấp luận cứ khoa học tin cậy cho các cơ quan quản lý nhà nước và đề xuất mô hình giải pháp có thể nhân rộng trên phạm vi toàn quốc.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, kết hợp với các lý thuyết quản lý nhà nước bằng pháp luật và lý thuyết quản trị thiết chế văn hóa công cộng. Cơ sở lý luận được xây dựng dựa trên 5 khái niệm cốt lõi:

  1. Hoạt động xây dựng pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật (theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2002);
  2. Hiệu lực pháp lý và cơ chế áp dụng pháp luật trong hoạt động văn hóa - xã hội;
  3. Thiết chế thư viện công cộng và chức năng xã hội của thông tin;
  4. Chuẩn hóa kỹ thuật thông tin - thư viện (dựa trên 11 Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN do Bộ Khoa học và Công nghệ ban hành tính đến năm 2006);
  5. Cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP.

Hệ thống lý thuyết khẳng định vai trò của văn bản pháp quy trên 4 phương diện chủ đạo: chỉ đạo định hướng phát triển, điều tiết vĩ mô và vi mô về nguồn lực tài chính, kiểm soát an toàn nội dung thông tin, và thiết lập chuẩn mực nghiệp vụ theo thông lệ quốc tế như khung phân loại DDC, quy tắc mô tả ISBD, quy tắc biên mục AACR2 và khổ mẫu MARC 21.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu được triển khai thông qua việc tổng hợp dữ liệu thứ cấp và thu thập dữ liệu sơ cấp tại 32 thư viện tỉnh, thành phố phía Nam cùng hệ thống thư viện quận, huyện trực thuộc trong khung thời gian lịch sử từ năm 1977 đến năm 2006. Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 32 thư viện công cộng cấp tỉnh (đạt tỷ lệ khảo sát 100% đơn vị hành chính cấp tỉnh phía Nam) kết hợp phương pháp chọn mẫu phân tầng đối với hơn 200 thư viện cấp huyện đại diện cho cả hai khu vực đồng bằng và miền núi.

Phương pháp phân tích tài liệu quy phạm pháp luật được tiến hành trên hơn 25 văn bản cấp nhà nước và liên bộ, từ Quyết định số 178-CP năm 1970 đến các văn bản chuyên ngành như Thông tư số 56/2003/TT-BVHTT và Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT. Phương pháp thống kê toán học được áp dụng để xử lý số liệu về vốn tài liệu, diện tích trụ sở, kinh phí hoạt động và cơ cấu ngạch viên chức. Đồng thời, tác giả thực hiện phỏng vấn sâu đối với 35 cán bộ lãnh đạo, nhà quản lý ngành thư viện tại các địa phương. Việc kết hợp đồng thời phương pháp định tính và định lượng nhằm bảo đảm tính khách quan, phản ánh chính xác khoảng cách giữa quy định pháp luật và thực tế áp dụng tại cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình điều tra thực tiễn tại 32 tỉnh, thành phố phía Nam đã xác định 4 phát hiện quan trọng về hiệu lực thực thi văn bản pháp quy:

Thứ nhất, khung pháp lý chuyên ngành từng bước được kiện toàn qua 5 giai đoạn phát triển lịch sử (1930-1954, 1954-1965, 1965-1975, 1975-1985 và từ 1986 đến nay). Sự ra đời của Pháp lệnh Thư viện năm 2000 và 11 tiêu chuẩn kỹ thuật TCVN đã tạo bước chuyển biến căn bản, thay thế hiệu lực kéo dài 30 năm của Quyết định số 178-CP ngày 16/09/1970.

Thứ hai, việc đáp ứng 4 điều kiện thành lập thư viện công cộng theo Thông tư số 56/2003/TT-BVHTT còn khoảng cách rất lớn giữa các vùng miền. Về vốn tài liệu ban đầu, trong khi các thư viện tỉnh vùng đồng bằng đều vượt mức chuẩn 30.000 bản sách và 50 tên báo tạp chí, thì tại cấp huyện và cấp xã vùng sâu, vùng xa, tỷ lệ đạt chuẩn 2.000 bản sách (huyện miền núi) và 1.000 bản sách (xã miền núi) chỉ đạt khoảng 55% so với yêu cầu pháp định.

Thứ ba, cơ sở vật chất và không gian đọc chưa đồng bộ theo tiêu chuẩn kỹ thuật. Quy định diện tích kho sách 2,5 mét vuông trên 1.000 đơn vị tài liệu (tính cho định hướng phát triển 15 năm) và diện tích phòng đọc 2,5 mét vuông trên một chỗ ngồi chỉ có khoảng 38% thư viện cấp huyện đáp ứng đầy đủ. Tiêu chuẩn 80 chỗ ngồi đọc cho thư viện tỉnh vùng đồng bằng và 40 chỗ ngồi cho cấp huyện vùng đồng bằng thường xuyên đối mặt với tình trạng thiếu hụt mặt bằng, diện tích làm việc của cán bộ nhiều nơi không bảo đảm định mức 6 mét vuông trên một nhân viên.

Thứ tư, bất cập trong phân hạng tổ chức và áp dụng chính sách ngạch bậc viên chức. Theo Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT, sự phân hóa hệ số phụ cấp lãnh đạo giữa Hạng II (Thành phố Hồ Chí Minh, hệ số 0,80) và Hạng III (các tỉnh còn lại, hệ số 0,65), Hạng IV (cấp huyện, hệ số 0,30) tạo ra sự chênh lệch lớn về mức độ đãi ngộ. Việc chuyển đổi 4 ngạch viên chức theo Quyết định số 78/2004/QĐ-BNV (từ Thư viện viên cao cấp mã số 17.168 đến Thư viện viên trung cấp mã số 17.171) diễn ra chậm chạp, tại cấp huyện có hơn 40% người phụ trách chưa đạt chuẩn trình độ chuyên môn trung cấp thư viện theo quy chế mẫu.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên bắt nguồn từ cả nguyên nhân khách quan lẫn chủ quan. Về khách quan, nguồn ngân sách phân bổ từ địa phương cho sự nghiệp văn hóa còn hạn chế, các hướng dẫn tài chính theo Thông tư liên tịch số 20/2003/TTLT-BTC-BVHTT-BNV chưa thực sự tạo điều kiện cho các thư viện phát huy quyền tự chủ tài chính khi nguồn thu sự nghiệp chỉ chiếm dưới 8% tổng chi. Về chủ quan, nhận thức của một số cấp ủy, chính quyền địa phương về vai trò của thiết chế thư viện chưa đầy đủ, công tác thanh tra chuyên ngành của Bộ Văn hóa - Thông tin theo Điều 26 Pháp lệnh Thư viện chưa được thực hiện định kỳ và thiếu chế tài xử lý vi phạm cụ thể.

So sánh với các công trình trước đây, luận văn đã phát triển vượt bậc so với nghiên cứu của Võ Thu Hương (năm 2001) - vốn chỉ dừng lại ở phạm vi quản lý nhà nước của Vụ Thư viện, và mở rộng toàn diện so với nghiên cứu của Nguyễn Phương Duy khi không chỉ dừng ở việc khẳng định vai trò văn bản mà còn đi sâu mổ xẻ thực trạng áp dụng tại 32 tỉnh, thành.

Về mặt trình bày số liệu, các phát hiện nghiên cứu hoàn toàn có thể được mô hình hóa trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh tỷ lệ đạt chuẩn 4 điều kiện thành lập giữa vùng đồng bằng và vùng núi, kết hợp bảng ma trận đối chiếu mức độ tương thích giữa tiêu chuẩn diện tích kho sách với tốc độ tăng trưởng vốn tài liệu thực tế của từng địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm tăng cường hiệu lực thực thi các văn bản pháp quy trong toàn hệ thống, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao:

  1. Hoàn thiện thể chế và nâng cấp văn bản quy phạm: Quốc hội và Chính phủ cần khẩn trương nghiên cứu, xây dựng và ban hành Luật Thư viện trước năm 2010 để thay thế Pháp lệnh Thư viện năm 2000, tạo lập khung pháp lý có hiệu lực tối cao. Bộ Văn hóa - Thông tin chủ trì phối hợp rà soát, sửa đổi các quy chế mẫu ban hành theo Quyết định số 16/2005/QĐ-BVHTT và Quyết định số 49/2006/QĐ-BVHTT nhằm phân định rõ thẩm quyền và tư cách pháp nhân cho thư viện cấp huyện.
  2. Tăng cường kiểm tra, thanh tra và chế tài pháp lý: Thanh tra Bộ Văn hóa - Thông tin và Sở Văn hóa - Thông tin tại 32 tỉnh, thành phố thiết lập kế hoạch thanh tra định kỳ 100% các cơ sở thư viện công cộng trong chu kỳ 2 năm một lần. Ban hành quy định xử phạt vi phạm hành chính nghiêm minh đối với các hành vi vi phạm Điều 5 Pháp lệnh Thư viện và tình trạng không duy trì đủ 4 điều kiện thành lập.
  3. Đổi mới cơ chế tài chính và đầu tư công nghệ: Bộ Tài chính phối hợp Bộ Văn hóa - Thông tin sửa đổi Thông tư liên tịch số 04/2002/TTLT, bảo đảm cấp đủ 100% ngân sách hoạt động thường xuyên theo quy mô vốn tài liệu và bổ sung khoản mục chi tối thiểu 15% tổng ngân sách cho hiện đại hóa, ứng dụng công nghệ thông tin theo Quyết định số 219/2005/QĐ-TTg.
  4. Chuẩn hóa ngạch bậc và đào tạo nguồn nhân lực: Ban Giám đốc các thư viện tỉnh và Sở Nội vụ địa phương thực hiện rà soát, hoàn thành 100% việc xếp ngạch viên chức theo Quyết định số 78/2004/QĐ-BNV trong thời hạn 12 tháng. Tổ chức các khóa đào tạo lại, phấn đấu đạt tỷ lệ 100% cán bộ phụ trách thư viện cấp tỉnh có bằng đại học chuyên ngành và cấp huyện đạt trình độ trung cấp Thư viện - Thông tin trở lên.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa - thông tin: Vụ Thư viện, Bộ Văn hóa - Thông tin và Sở Văn hóa - Thông tin tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sử dụng luận văn làm cơ sở thực tiễn để hoạch định chính sách, xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành và sửa đổi quy chế phân hạng đơn vị sự nghiệp văn hóa.
  • Ban Giám đốc và cán bộ quản lý hệ thống thư viện công cộng: Đội ngũ lãnh đạo tại 32 thư viện tỉnh, thành và hơn 200 thư viện cấp huyện phía Nam tham khảo mô hình giải pháp để kiện toàn tổ chức bộ máy, xây dựng quy chế nội bộ, chuẩn hóa vốn tài liệu ban đầu từ 20.000 đến 30.000 bản sách và bảo đảm quyền lợi ngạch bậc viên chức từ mã số 17.168 đến 17.171.
  • Giảng viên và học viên chuyên ngành Thư viện - Thông tin: Các cơ sở đào tạo đại học và sau đại học sử dụng tài liệu như một giáo trình tham khảo chuyên sâu về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ngành Thư viện Việt Nam giai đoạn 1930-2006.
  • Chuyên gia nghiên cứu chính sách công và luật học ứng dụng: Nguồn dữ liệu thực chứng phong phú phục vụ các công trình nghiên cứu về hiệu lực thực thi pháp luật hành chính trong lĩnh vực dịch vụ công và văn hóa cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Văn bản quy phạm pháp luật nào giữ vai trò pháp lý cao nhất đối với ngành thư viện tính đến năm 2006?

Pháp lệnh Thư viện năm 2000 (được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 28/12/2000, Chủ tịch nước công bố ngày 11/01/2001) gồm 7 chương, 31 điều cùng Nghị định số 72/2002/NĐ-CP là các văn bản có giá trị pháp lý cao nhất, thay thế cho Quyết định số 178-CP năm 1970 vốn đã duy trì hiệu lực suốt 30 năm trước đó.

Bốn điều kiện bắt buộc để thành lập thư viện công cộng theo quy định là gì?

Căn cứ Điều 9 Pháp lệnh Thư viện và Thông tư số 56/2003/TT-BVHTT, 4 điều kiện gồm: Vốn tài liệu đạt định mức tối thiểu; Trụ sở và trang thiết bị chuyên dùng đạt chuẩn diện tích; Đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn nghiệp vụ tương ứng; Kinh phí hoạt động ổn định được ngân sách nhà nước bảo đảm.

Tiêu chuẩn vốn tài liệu ban đầu đối với thư viện cấp tỉnh được quy định cụ thể như thế nào?

Theo Thông tư số 56/2003/TT-BVHTT, thư viện công cộng cấp tỉnh vùng đồng bằng phải có tối thiểu 30.000 bản sách và 50 tên báo, tạp chí; đối với thư viện tỉnh vùng miền núi, yêu cầu tối thiểu là 20.000 bản sách và 30 tên báo, tạp chí để phục vụ nhu cầu bạn đọc địa phương.

Cơ chế phân hạng và phụ cấp lãnh đạo thư viện hiện nay được áp dụng theo văn bản nào?

Quy định phân hạng được căn cứ theo Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT của Bộ Văn hóa - Thông tin, chia thành 4 hạng với hệ số phụ cấp Giám đốc tương ứng: Hạng I (Thư viện Quốc gia, hệ số 1,00), Hạng II (Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, hệ số 0,80), Hạng III (các tỉnh thành còn lại, hệ số 0,65) và Hạng IV (cấp huyện, hệ số 0,30).

Điểm mới căn bản của luận văn so với các công trình nghiên cứu trước đây là gì?

Luận văn không chỉ dừng lại ở việc khái quát vai trò của văn bản quy phạm như nghiên cứu của Nguyễn Phương Duy hay gói gọn trong phạm vi quản lý của Vụ Thư viện như công trình của Võ Thu Hương (năm 2001), mà đã tiến hành khảo sát thực chứng toàn diện tại 32 tỉnh thành phía Nam, đưa ra hệ thống số liệu định lượng chi tiết về mức độ đáp ứng 4 điều kiện thành lập và đề xuất lộ trình xây dựng Luật Thư viện.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện quá trình hình thành và phát triển của các văn bản quy phạm pháp luật ngành Thư viện - Thông tin Việt Nam qua các giai đoạn từ năm 1930 đến năm 2006.
  • Đánh giá thực chứng chính xác mức độ đáp ứng 4 điều kiện thành lập và 11 tiêu chuẩn kỹ thuật TCVN tại 32 thư viện tỉnh, thành phố phía Nam, chỉ rõ các hạn chế về vốn sách và diện tích phòng đọc.
  • Phân tích sâu sắc sự phân hóa trong xếp hạng đơn vị sự nghiệp và cơ cấu phụ cấp chức vụ lãnh đạo theo Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT.
  • Xác định nguyên nhân cốt lõi làm suy giảm hiệu lực thực thi và đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá về thể chế, thanh tra chuyên ngành, cơ chế tự chủ tài chính và chuẩn hóa ngạch viên chức từ mã số 17.168 đến 17.171.
  • Khẳng định tính cấp thiết của việc xây dựng Luật Thư viện trước năm 2010 nhằm nâng tầm vị thế thiết chế thư viện trong kỷ nguyên công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Các cơ quan quản lý văn hóa và hệ thống thư viện công cộng cần khẩn trương phối hợp triển khai đồng bộ các khuyến nghị nêu trên để tối ưu hóa nguồn lực thông tin, nâng cao dân trí và phục vụ hiệu quả sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.