CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Ngân sách Nhà nước và chi Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm về Ngân sách Nhà nước Theo Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 được Quốc hội thông qua ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước”. Theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017 thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Ngân sách nhà nước (NSNN) là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước, đồng thời NSNN là công cụ quan trọng của nhà nước phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia để điều chỉnh vĩ mô đối với đời sống kinh tế xã hội (KTXH), bảo đảm an toàn xã hội và an ninh quốc gia.
Khái niệm, đặc điểm và phân loại chi NSNN a. Khái niệm chi NSNN Theo Luật ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 được Quốc hội thông qua ngày 16/12/2002 và và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 thì “Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”. Đặc điểm chi NSNN Thứ nhất, đa số các khoản chi NSNN đều có tính ổn định tương đối. Tính ổn định của chi NSNN bắt nguồn từ tính ổn định trong các hoạt động của nhà nước để thực hiện các chức năng vốn có của mình.
Những chức năng của nhà nước về kinh tế, chính trị, xã hội luôn đòi hỏi phải được thực thi dù đất nước đang trong thời kỳ hưng thịnh hay suy thoái. Để đảm bảo cho nhà nước thực hiện tốt các chức năng đó, tất yếu phải cung cấp nguồn vốn từ NSNN cho bộ máy nhà nước. Tính ổn định của chi NSNN thể hiện ở sự ổn định trong các nội dung chi qua các năm ngân sách như chi thanh toán cá nhân, chi hoạt động nghiệp vụ chuyên môn, chi mua sắm, sửa chữa tài sản cố định (TCSĐ). Sự ổn định còn thể hiện trong cơ cấu chi NSNN thường không có sự biến động lớn, từ năm này sang năm khác do các khoản chi nhằm đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh thường xuyên hằng năm của bộ máy nhà nước.
Trong cơ cấu tổng chi NSNN, chi NSNN luôn có tỷ trọng cao và ổn định so với các khoản chi khác của NSNN. 12 Thứ hai, đa số các khoản chi của NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội. Xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát thì đa số các khoản chi của NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn. Nếu như chi đầu tư phát triển nhằm tạo ra các cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết để thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế trong tương lai, thì chi lại chủ yếu đáp ứng cho các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước về quản lý kinh tế, quản lý xã hội ngay trong năm ngân sách hiện tại.
Khi nghiên cứu cơ cấu chi NSNN theo mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát, người ta thường phân loại các khoản chi thành hai nhóm: Chi tích luỹ và chi tiêu dùng. Theo tiêu thức này thì đa số các khoản chi thường xuyên được xếp vào chi tiêu dùng cho toàn xã hội. Bởi lẽ, ở trong từng niên độ ngân sách các khoản chi chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính nhà nước, về quốc phòng, an ninh, về các hoạt động sự nghiệp, các hoạt động xã hội khác do nhà nước tổ chức thực hiện. Kết quả các hoạt động này hầu như không tạo ra của cải vật chất hoặc không gắn trực tiếp với việc tạo ra của cải vật chất cho xã hội ở năm ngân sách đó.
Do vậy, xét về mặt tiêu hao vật chất, chi thường xuyên NSNN được xếp vào loại chi tiêu dùng. Thứ ba, phạm vi và mức độ chi NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy và lựa chọn cung ứng các hàng hóa công của nhà nước. Với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nên tất yếu quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn hướng vào đảm bảo hoạt động cho bộ máy quản lý nhà nước. Nếu một khi bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi sẽ giảm và ngược lại, nếu bộ máy quản lý nhà nước cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả thì số chi khi đó rất lớn.
Phân loại chi NSNN Chi NSNN là một công cụ, chính sách tài chính của mỗi quốc gia và có ảnh hưởng lớn đối với sự phát triển kinh tế xã hội (KTXH) của đất nước. Chi NSNN gồm chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ tiền của chính phủ vay. - Chi thường xuyên: gồm các khoản chi cho xã hội và gắn liền với chức năng quản lý nhà nước, chi thường xuyên gồm các khoản chi sau đây: + Chi quản lý nhà nước: chi quản lý nhà nước để thực hiện theo các chức năng và nhiệm vụ của nhà nưóc. Đây là khoản chi bắt buộc nhằm đảm bảo sự hoạt động của các cơ quan quản lý từ trung ương tới địa phương, hoạt động của cơ quan đảng, đoàn thể và của các tổ chức chính trị, xã hội.
+ Chi quốc phòng, an ninh: nhằm ðể ðảm bảo sự tồn tại của ðất nýớc và các hoạt ðộng quan trọng khác có liên quan ðến lĩnh vực quốc phòng, an ninh. + Chi sự nghiệp: bao gồm những khoản chi cho các dịch vụ và hoạt động xã hội phục vụ nhu cầu phát triển KTXH và nâng cao dân trí của dân cư. Chi sự nghiệp gồm sự nghiệp giáo dục và đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, sự nghiệp kinh tế… Đây là các khoản chi quan trọng nhằm đảm bảo cho việc tái sản xuất kết hợp với sức lao động có chất lượng cao. Sự tham gia của nhà nước trong cấp phát tài chính cho hoạt động sự 13 nghiệp mang ý nghĩa về mặt kinh tế và xã hội rất lớn.
Về mặt kinh tế đây là khoản chi có tác động đến quá trình tái sản xuất và quá trình tạo ra thu nhập quốc dân, nhờ đó mà trình độ và sức khoẻ người lao động được nâng cao từ đó góp phần tăng năng suất lao động. Về mặt xã hội nó góp phần nâng cao mức sống và thu nhập của nhân dân do lợi ích từ các hoạt động dịch vụ công ích, phúc lợi mang lại. - Chi đầu tư phát triển: là các khoản chi mang tính chất tích lũy nhằm phục vụ cho quá trình tái sản xuất gắn liền với việc xây dựng đầu tư cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật nhằm tạo ra môi trường và điều kiện thúc đẩy cho việc phát triển của đất nước. Nói cách khác, việc chi đầu tư phát triển nhằm mục đích kích thích quá trình vận động các nguồn vốn trong xã hội để hướng tới mục tiêu tăng trưởng.
Chi đầu tư phát triển gồm các khoản chi sau đây: + Chi đầu tư : là khoản chi của nhà nước đầu tư xây dựng cho các công tŕnh kết cấu hạ tầng như đường xá, cầu cống, sân bay, bến cảng, năng lượng, thuỷ lợi, năng lượng, viễn thông… nhằm mục tiêu phát triển kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân. Chi đầu tư có tầm quan trọng trong việc tạo ra cơ sở và vật chất cho nền kinh tế và góp phần hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý theo định hướng của nhà nước, tạo điều kiện thúc đẩy sản xuất phát triển và nâng cao năng suất lao động của toàn xã hội. + Chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp thuộc nhà nước: đây là khoản chi gắn liền với sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế. Với khoản chi này một mặt nhà nưóc bảo đảm đầu tư vào một số lĩnh vực sản xuất kinh doanh cần thiết tạo điều kiện cho sự phát triển KTXH, mặt khác hình thành một cơ cấu phát triển kinh tế hợp lý.
Trong nền kinh tế thị trường, các tổng công ty và doanh nghiệp thuộc nhà nước được hình thành và tồn tại trong các ngành, các lĩnh vực then chốt như khai thác tài nguyên khoáng sản, năng lượng, an ninh quốc phòng…Với sự hoạt động của loại hình doanh nghiệp thuộc nhà nước này đòi hỏi NSNN phải cấp số vốn để đầu tư ban đầu và hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp hoạt động. + Chi góp vốn mua cổ phần, vốn liên doanh vào các doanh nghiệp cần thiết phải có sự tham gia quản lý của nhà nước: trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay, các công ty cổ phần được hình thành thông qua việc cổ phần hoá các doanh nghiệp quốc doanh hoặc thành lập mới. Các doanh nghiệp liên doanh được thành lập trên cơ sở thực hiện liên kết giữa các tổ chức kinh tế với nhau và các doanh nghiệp này tham gia hoạt động vào nhiều lĩnh vực kinh tế kể cả ở những lĩnh vực có vị trí quan trọng và có mức độ ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế. Trong điều kiện đó đòi hỏi nhà nước phải quản lý và phải tham gia vào các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu đó bằng việc thực hiện mua cổ phần hoặc góp vốn liên doanh tùy theo tính chất quan trọng của từng lĩnh vực hoạt động nhằm thực hiện kiểm soát khống chế tình hình hoạt động các doanh nghiệp này theo hưóng phát triển có lợi cho nền kinh tế của đất nước.