Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương) [16, tr. 40] "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua tháng 12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương), khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được hiểu như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Từ hai định nghĩa nêu trên, có thể nêu đặc trưng về mặt pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật là : - Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do cơ quan 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhà nước ban hành mới là văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản không do cơ quan nhà nước ban hành thì về nguyên tắc không phải là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Văn bản của Mặt trận Tổ quốc, hương ước làng xã). Ngược lại, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Thông cáo của Quốc Hội, Quyết định của Sở Nội vụ).
Đồng thời, cá biệt có văn bản do một hoặc nhiều bên là tổ chức xã hội ban hành nhưng vẫn là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Văn bản liên tịch giữa một cơ quan nhà nước với một tổ chức chính trị - xã hội, như: Mặt trận Tổ quốc, Đoàn thanh niên hoặc Trung ương Hội phụ nữ Việt Nam). Mặt khác, không phải bất kỳ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ các cơ quan nhà nước được luật quy định mới có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. ở Việt Nam, hệ thống cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, Luật quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành văn bản dưới tên gọi như thế nào.
ở mỗi giai đoạn khác nhau, Nhà nước có thể quy định khác nhau về các cơ quan được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta được ban hành lần đầu tiên vào năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 2002. Khác với Luật năm 1996, Luật năm 2002 không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cơ quan trực thuộc Chính phủ. - Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử sự chung Khác với quyết định hành chính hay bản án đơn lẻ, văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc áp dụng cho nhiều chủ 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Mặc dù, mỗi văn bản quy phạm pháp luật có giới hạn chủ thể riêng nhưng chủ thể phải thực hiện văn bản quy phạm pháp luật là chủ thể không xác định, không cụ thể, rõ ràng mà rất trừu tượng. Khi có sự kiện pháp lý xảy ra mới xác định chủ thể. Các văn bản áp dụng pháp luật, mặc dù cũng chứa đựng các quy tắc xử sự nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì đó là các quy tắc xử sự cá biệt cho từng chủ thể xác định (ví dụ: Bản án của Tòa án nhân dân). Các văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhưng không chứa đựng các quy phạm pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trên thực tế Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật, ví dụ: một quyết định hành chính, chỉ được áp dụng một lần trên thực tế cho một tình huống và điều kiện cụ thể và sau mỗi lần áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng, văn bản quy phạm pháp luật không mất đi hiệu lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ. Rất ít trường hợp một văn bản quy phạm pháp luật tự quy định trường hợp hết hiệu lực.
- Văn bản quy phạm pháp luật được tuân thủ và được thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp luật thông qua việc áp dụng các chế tài. Như vậy, bất luận là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện một cách đầy đủ. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa “quy phạm pháp luật” hay không cần đặc biệt chú ý đến các đặc tính của quy phạm pháp luật, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc - tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Cơ sơ pháp lý của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân 1.
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong những năm gần đây, hoạt động quản lý của các cơ quan chính quyền địa phương đã được tăng cường đáng kể và được phân định khá rõ ràng. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (các cấp) năm 2003 quy định cụ thể về thẩm quyền quản lý của các cấp chính quyền địa phương. Cùng với đó là xu hướng cải cách hành chính đang được thực hiện, trong đó có nội dung phân định rõ mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, tăng quyền tự chủ cho địa phương, thực hiện dân chủ ở cơ sở. Nhu cầu quản lý tất yếu sẽ dẫn đến nhu cầu ban hành văn bản để quản lý.
Các văn bản pháp luật được ban hành nhiều hơn nhằm đạt được mục đích mà các chủ thể quản lý đặt ra, bởi vì có nhiều lĩnh vực ở địa phương cần phải điều chỉnh bằng văn bản pháp luật. Theo quy định tại Điều 1 và 2 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 thì: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”; “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. 5, 6] Quyền lực của Hội đồng nhân dân được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ.
Hội đồng nhân dân ban hành các Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Hội đồng nhân dân có quyền chủ động quyết nghị về các vấn đề trong phạm vi địa phương vì quyền lợi và đời sống của nhân dân địa phương, không trái với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của Nhà nước. Là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảo thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và của Hội đồng nhân dân cùng cấp, giám sát việc thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ. Uỷ ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ban hành Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.
Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, Uỷ ban nhân dân phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Thực hiện nhiệm vụ luật định, các cơ quan chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân) thông qua các hoạt động cụ thể quản lý, điều hành mọi mặt hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong 14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com địa phương. Một hoạt động quan trọng nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan chính quyền địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.