Chương I và Chương II của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; - Văn bản được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cơ Trung ương ban hành theo đúng thủ tục, trình tự được quy định tại các chương III, IV,V,VI và VII của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các quy định tại Nghị định này; - Văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương [30]. Qua quá trình thực hiện Luật ban hành VBQPPL năm 1996, có nhiều vấn đề phát sinh trong thực tiễn soạn thảo đòi hỏi phải giải quyết bằng việc sửa đổi, bổ sung. Ngày 16/12/2002 Quốc hội khóa XI biểu quyết thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL thay thế cho Luật ban hành VBQPPL 1996 có thay đổi nhiều nội dung nhưng về cơ bản khái niệm VBQPPL không thay đổi. Tuy nhiên, với việc chỉ xác định VBQPPL của cơ quan Nhà nước ở trung ương đồng nghĩa với việc không xác định đâu là VBQPPL của cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành điều này đã gây không ít khó khăn lúng túng cho các cán bộ làm công tác soạn thảo và áp dụng pháp luật ở các địa phương.
Đứng trước yêu cầu đó ngày 03/12/2004 Quốc hội thông qua Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND trong đó xác định: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do hội đồng nhân nhân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ơ địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [59, Điều 1]. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Sự ra đời của Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND dẫn đến khái niệm VBQPPL có sự thay đổi.Trong văn bản mới nhất và đang có giá trị hiệu lực thì VBQPPL được hiểu: .là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này hoặc trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [60, Điều 1]. Như vậy, có thể hiểu VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này hoặc trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Từ khái niệm trên có thể thấy VBQPPL là một loại văn bản pháp lý đặc biệt, khác với những văn bản khác, VBQPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành, chứa đựng những quy tắc chung thống nhất, được ban hành thông qua các trình tự, thủ tục luật định.
Để phân biệt rõ hơn giữa VBQPPL với các loại văn bản hành chính khác thì có thể xem xét thông qua các đặc trưng sau: 1. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật 1. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành Một văn bản để được coi là VBQPPL thì trước hết văn bản đó phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành. Bởi vì, nhà nước, trong quá trình thực hiện các chức năng của mình phải đề ra các quy định, mệnh lệnh để điều chỉnh 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hành vi của xã hội theo hướng phù hợp.
Các quy định và mệnh lệnh này thường được thể hiện dưới dạng VBQPPL. Chính vì vậy, một văn bản để được coi là VBQPPL thì trước hết văn bản đó phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành. Tại Điều 2 Luật ban hành VBQPPL quy định những chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm: Quốc Hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp, Tổng kiểm toán nhà nước; có sự phối hợp giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch. Bên cạnh đó một số cá nhân cũng có thẩm quyền ban hành VBQPPL là Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát tòa án nhân dân tối cao.
Như vậy không phải mọi chủ thể đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL mà chỉ những chủ thể do pháp luật quy đinh mới có thẩm quyền. Vì vậy, những văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền thì đương nhiên không được coi là VBQPPL. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức do pháp luật quy định VBQPPL là một loại văn bản pháp lý đặc biệt, được ban hành nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước và được nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý Nhà nước nên việc bảo đảm sự chặt chẽ thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp luật là rất cần thiết. Luật ban hành VBQPPL 2008 và Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2004 đã quy định rất cụ thể, chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL.
Theo đó, VBQPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành đều phải thực hiện các bước sau: Lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp dự thảo, tiếp thu chỉnh lý, 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thông qua, ký, công bố. Đây là quy trình chuẩn để ban hành VBQPPL theo quy định của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, trường hợp khẩn cấp hoặc cần bổ sung ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành thì việc ban hành VBQPPL có thể được thực hiện theo thủ tục rút gọn nhưng vẫn phải tuân thủ tuyệt đối theo quy định của pháp luật. Như vậy, có thể thấy VBQPPL được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hợp pháp nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục, hình thức thì văn bản đó cũng không được coi là VBQPPL không có giá trị pháp lý sẽ bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ.
Việc quy định trình tự thủ tục chặt chẽ như vậy là vì VBQPPL là văn bản có giá trị pháp lý cao, được áp dụng nhiều lẫn trong thực tiễn, phạm vi áp dụng rộng (nhóm đối tượng cụ thể). Đồng thời xuất phát từ tính chất đặc biệt của pháp luật trong nhà nước pháp quyền dân chủ đó là đề cao vai trò của pháp luật-pháp luật là tối thượng thì việc bảo đảm sự nghiêm túc, chặt chẽ trong quá trình ban hành luật là hết sức cần thiết. Mặt khác, việc tuân thủ theo đúng quy trình cũng nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý cũng như tính khả thi của VBQPPL, tạo điều kiện cho công tác xây dựng và ban hành văn bản được thuận lợi và dễ dàng, việc ban hành văn bản được thống nhất hơn, tránh tình trạng văn bản này mẫu thuẫn, chồng chéo văn bản khác. Hơn nữa, việc tuân thủ quy trình chặt chẽ sẽ là một điều kiện tất yếu bảo đảm tính khoa học, khách quan, toàn diện, tính hợp pháp và hợp lý của VBQPPL.
Nhằm làm cho VBQPPL thực sự là công cụ hữu hiệu trong quản lý nhà nước. Văn bản quy phạm pháp luật chứa các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương Quy phạm pháp luật (QPPL) là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Như vậy, pháp luật là hệ 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính là khuôn mẫu chuẩn mực mà cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong quan hệ đó các QPPL là nội dung và VBQPPL là hình thức.
Từ đó, có thể khẳng định VBQPPL luôn chứa đựng QPPL, đây là một đặc điểm quan trọng. Tính bắt buộc chung của VBQPPL thể hiện ở chỗ bất cứ ai thuộc đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL thì đều phải tuân theo các quy định của pháp luật không phân biệt giới tính, tôn giáo, già, trẻ, giàu nghèo. Chức năng của VBQPPL là công cụ để quản lý xã hội. Chính vì vậy, VBQPPL phải có tính ổn định nhất định (có thể áp dụng được nhiều lần) và có phạm vi tác động rộng.
Văn bản quy phạm pháp luật được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước Pháp luật là sản phẩm của Nhà nước. Thông qua pháp luật, giai cấp thống trị thể hiện ý chí của giai cấp mình. Giai cấp thống trị sử dụng công cụ là pháp luật để thực hiện quyền chuyên chính và hướng sự phát triển của xã hội theo ý chí của giai cấp mình. Vì mang bản chất giai cấp sâu sắc như vậy nên không phải lúc nào ý chí của giai cấp thống trị cũng với phù hợp ý chí của tất cả các giai cấp khác trong xã hội.
Do đó, Nhà nước cần phải sử dụng các biện pháp cưỡng chế nhất định để bảo đảm cho các quy định của pháp luật được thực hiện. Trong xã hội có nhiều loại quy phạm khác nhau tác động lên hành vi của con người nhưng chỉ có QPPL và VBQPPL (hình thức chứa đựng QPPL) mới có tính bắt buộc chung, tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ bất cứ chủ thể nào thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật mà không thực hiện đúng quy định của pháp luật thì sẽ phải gánh chịu hậu quả pháp lý tương ứng.