CHƯƠNG 1 NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VE BAN HANH VAN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT CUA HỘI DONG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CÁP TỈNH 1. Khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật 1. Khai niệm văn bản quy phạm pháp luật Van bản QPPL là một trong những công cụ hiệu lực, hiệu quả để các cơ quan nhà nước, người có thâm quyên điều hành, quản lý nhà nước và xã hội. Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 là văn bản pháp luật đầu tiên của nước ta định nghĩa nội hàm văn bản QPPL, đó là văn bản do cơ quan nhà nước có thâm quyển ban hành theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định, trong đó có các quy tắc xử sự chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Đến năm 2004, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND đã đưa ra khái niệm về văn bản QPPL của HĐND, UBND: Là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được hành theo thẩm quyên, trình tự, thủ tục quy định, có hiệu lực trong phạm vi lãnh thổ địa phương nhất định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện dé điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương. Luật ban hành văn bản QPPL. năm 2008 tiếp tục đưa ra khái niệm văn bản QPPL, với các đặc điểm cụ thể như: Là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do co quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thâm quyên, trình tự, thủ tục, hình thức được pháp luật quy định, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện dé điều chỉnh các quan hệ xã hội. Như vậy, các khái niệm nêu trên đã cho thây 04 đặc trưng chủ yếu của văn bản QPPL gồm: (1) chủ thê ban hành văn bán; (2) nội dung chứa đựng các quy tắc xử sự chung: (3) xây dựng, ban hanh theo trình tự, thủ tục quy định; (4) được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Tuy nhiên, cách quy định như 8 trên chưa đủ cơ sở để phân biệt văn bản QPPL và văn bản cá biệt, gây khó khăn, lúng túng cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của chủ thê có thâm quyền. Đề khắc phục hạn chế từ thực tiễn triển khai, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã tách khái niệm “Văn bản QPPL” và khái nệm “Quy phạm pháp luật”, theo đó, văn bản QPPL, được hiểu “la văn ban có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thâm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”? Văn bản QPPL là tập hợp của nhiều quy phạm pháp luật. Trong đó, “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp di lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tô chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nha nước, người có thẩm quyên quy định trong Luật này và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Theo quy định, một văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL thì không phải là văn bản QPPL.
Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Từ khái niệm nêu trên, có thể thây văn bản QPPL có một số đặc điểm chủ yếu sau: Một là, chủ thể có thẩm quyên ban hành văn bản QPPL là cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền. Các co quan nhà nước có thâm quyên ban hành văn bản QPPL theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, bao gồm: (1) Ở trung ương có Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước. Bên cạnh đó, một số văn bản QPPL được ban hành bởi sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa cơ quan nhà 1 Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. ? Khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.
9 nước có thâm quyển với co quan trung ương của tô chức chính trị - xã hội như: Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (2) Ở địa phương có HĐND, UBND (HĐND ban hanh nghị quyết và UBND ban hành quyết định). Ngoài cơ quan nhà nước, có một chủ thé ban hành văn ban QPPL khác được Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định là “cá nhân có thẩm quyển”. Đây là điểm mới so với Luật ban hành văn bản QPPL các năm 2004, 2008. Theo đó, cá nhân có thâm quyền ban hành văn bản QPPL gồm: Thủ tướng Chính phú, Bộ trưởng, Thủ tưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước, Chủ tịch nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao.
Từ đặc điểm này chúng ta có thê thấy rằng, chỉ một số cơ quan nhà nước, cá nhân có thâm quyển ban hành văn bản QPPL, đây cũng là một trong những đặc điểm để phân biệt văn bản QPPL, với các loại văn bản khác. Hai là, trình tự, thủ tục, hình thức ban hành văn bản QPPL được pháp luật quy định chặt chẽ. Đặc điểm này được thê hiện ở chỗ, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thực hiện đã quy định cụ thé trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thâm quyên ở trung ương và địa phương theo trình tự, thủ tục thông thường và rút gọn, từ bước lập chương trình, đề nghị xây dựng văn bản; soạn thảo, lấy ý kiến góp ý; thâm định, thẩm tra văn bản cho đến bước thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua dự thảo văn ban; ky, công bé văn bản. 10 Ngoài ra, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định hình thức văn bản QPPL tương ứng với chủ thé có thâm quyên ban hành như: Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết dinh;.
Như vậy, một văn ban được coi là văn bản QPPL, ngoai việc thỏa mãn điều kiện được ban hành bởi chủ thé có thâm quyên, nội dung phù hợp với quy định pháp luật hiện hành thì quá trình xây dựng và ban hành phải tuân thủ trình tự, thủ tục, hình thức theo quy định. Ba là, văn bản QPPL là văn bản mà nội dung có chứa đựng các QPPL. Đây là đặc điểm để phân biệt văn bản QPPL với các loại hình văn bản khác. Như đã phân tích ở trên, QPPL 1a quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc thực hiện, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyển quy định, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tô chức, hành chính, kinh tế, cưỡng chế.
Từ đặc điểm chủ yếu này, pháp luật quy định quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND không phải là văn bản QPPL trong một số trường hợp nhất định”, ví đụ như: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ không phải là văn bản QPPL trong các trường hợp phê duyệt chiến lược, chương trình, dự án, dé án, kế hoạch; thành lập trường đại học; giao chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho cơ quan, don vi; thành lập các ban chỉ dao, hội đồng, ủy ban dé thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức; các quyết định khác không có nội dung quy định tại Điều 20 của Luật ban hành văn bản > Khoản 2 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ (tr.2); khoản 1 Điều 1 Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ (tr.: nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND không phải văn ban QPPL trong các trường hợp như: nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm, phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND, giải tán HĐND, dự toán, quyết toán ngân sách địa phương. hoặc các quyết định của UBND vẻ phê duyệt kế hoạch, giao chỉ tiêu, khoán biên chế. Như vay, có thê khẳng định một văn bản thỏa mãn các điều kiện về thâm quyển ban hành, trình tự, thủ tục nhưng nội dung không chứa đựng các QPPL, thì không phải là văn bản QPPL. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1.
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh HĐND và UBND là hai thiết chế co bản của cấp chính quyển địa phương”. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại điện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân; UBND do HĐND cùng cấp bau, là co quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. HĐND, UBND là hai trong số các cơ quan có thâm quyền ban hành văn ban QPPL”. Khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND được quy định lần đầu tiên trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, theo đó: “Văn bản QPPL của HDND, UBND là văn bản do HDND, UBND ban hành theo thẩm quyên, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nha * Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương (NXB Thanh niên, tr.
Ÿ Khoản 1 Điều 113 Hiến pháp năm 2013 và khoản 1 Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (NXB Tư pháp, tr. ° Khoản 1 Điều 114 Hiến pháp năm 2013 và khoản 1 Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (NXB Tư pháp, tr. 7 Điều 4 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 (NXB Thanh niên, tr. 12 nước bảo đảm thực hiện nhằm điểu chỉnh các quan hệ xã hội tại địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa `.