CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Văn bản QPPL thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nước đối với một quan hệ xã hội nhất định, thể hiện chính sách nhà nước đối với vấn đề đó, quan hệ xã hội đó. Chính vì vậy, văn bản QPPL khi ban hành cần thể hiện rõ nét các nội dung của quan hệ xã hội mà nó cần điều chỉnh và chính xách cần xử lý của Nhà nước.
Có thể khẳng định, Văn bản QPPL chiếm một vị trí quan trọng trong quá trình quản lý của bất cứ nhà nước nào trên thế giới. Tuy nhiên, hiểu thế nào là văn bản QPPL, khi nào thì ban hành văn bản QPPL và nhiều vấn đề khác có liên quan đang là vấn đề được nhiều nhà khoa học và những người làm công tác thực tiễn tranh luận. Có thể nói rằng, vấn đề xác định văn bản QPPL là vấn đề quan trọng, việc xác định thế nào là QPPL của người, đơn vị đề xuất xây dựng mang tính quyết định tới tính hợp pháp của văn bản QPPL được ban hành, bởi xác định được yếu tố QPPL trong văn bản dự định xây dựng để từ đó xác định đúng thẩm quyền ban hành, tuân thủ theo trình tự, thủ tục quy định. Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm văn bản QPPL như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia và Bulgaria… theo 10 kinh nghiệp của các nước này có 03 tiêu chí để xác định văn bản QPPL, cụ thể là: (1) Văn bản QPPL có chứa quy tắc chung; (2) Văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (3) có hiệu lực bắt buộc chung.
Để làm rõ khái niệm văn bản QPPL, một số nước bổ sung tiêu chí để phân biệt giữa văn bản QPPL với các văn bản hành chính thông thường như: QPPL là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời hoặc thường xuyên và được áp dụng nhiều lần (Kyrgikistan); QPPL được áp dụng cho một số lượng không xác định và không hạn chế các đối tượng (Bulgaria); Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc địa phương soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); Văn bản QPPL được ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các QPPL theo quy định của luật về ban hành văn bản (Azebaizan, Kyrgikistan). Ở Việt Nam, khái niệm văn bản QPPL lần đầu tiên được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002), sau đó dược hoàn chỉnh hơn theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và đặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật 2015) khái niệm văn bản QPPL được đưa ra như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL.
Có thể nói khái niệm văn bản QPPL ở Luật 2015 đã cơ bản và rõ ràng hơn so với các luật trước đó. Đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật 11 Theo khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Luật 2015 đã nêu ở trên, có thể nói một văn bản QPPL được cấu thành từ 2 yếu tố: Yếu tố thứ nhất: Phải là văn bản có chứa QPPL – có thể nói đây là yếu tố bản chất, bởi xuất phát từ tính chất của nội dung văn bản phải chứa QPPL. Trong quan hệ giữa các QPPL và văn bản QPPL thì các QPPL là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức. Từ đó khẳng định văn bản QPPL luôn luôn chứa đựng các QPPL.
Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL. Khoản 1 Điều 3 Luật 2015 quy định: “1. QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.” [28] So với các luật trước đó việc Luật 2015 đưa khái niệm QPPL vào luật như một bước tiến trong thể chế về xây dựng văn bản QPPL. Tính QPPL đã được gọi tên từ các đặc tính của quy định trong văn bản QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và đảm bảo thực hiện theo luật định.
Xác định tính QPPL bao gồm: Xác định tính là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định. QPPL được đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định. Đây là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi vì nội dung văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng quy tắc xử sự riêng đối với cá nhân, 12 tổ chức cụ thể được xác định. Vì vậy văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần.
Tính áp dụng trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định: tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, cũng như nội dung của mỗi văn bản. Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do địa phương ban hành thì có hiệu lực trên phạm vi đơn vị hành chính địa phương đó. Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Từ khái niệm này ta thấy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện.
Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh. Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức cố tình không thực hiện hoặc thực hiện sai các quy định của văn bản QPPL. Yếu tố thứ hai: Được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản QPPL Nếu coi yếu tố đầu tiên là yếu tố bản chất thì đây là yếu tố bắt buộc để hợp pháp hóa các yếu tố QPPL, từ các QPPL để xây dựng hình thành văn bản QPPL thì văn bản có chứa các QPPL phải được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức và trình tự thủ tục luật định.
Thẩm quyền, hình thức, trình tự 13 thủ tục ban hành văn bản QPPL tùy thuộc vào pháp luật quốc gia quy định, nhưng bao giờ cũng được quy định rõ ràng, chặt chẽ, bởi xuất phát từ vị trí, vai trò của văn bản QPPL trong đời sống xã hội - văn bản QPPL là công cụ quản lý nhà nước chủ yếu và hiệu quả nhất, đặc biệt là đối với nhà nước pháp quyền, quản lý và điều hành đất nước bằng pháp luật và chỉ tuân theo pháp luật. Luật 2015 cũng quy định rõ văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật thì không phải là văn bản QPPL. Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung và bản chất của nhà nước đã ban hành ra nó. Theo đó, văn bản QPPL trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện, chứa đựng ý chí của Nhà nước của Nhân dân Việt Nam, thể hiện quyền lực của Nhân dân, Nhân dân thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của mình trong pháp luật nói chung và văn bản QPPL nói riêng.
Bảo vệ lợi ích cho người lao động, pháp luật xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân chủ thực sự cho Nhân dân như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền lao động, quyền tự do kinh doanh… đáp ứng những lợi ích cơ bản của người lao động, mang lại tự do thực sự cho cả cộng đồng và mỗi người dân. Khái niệm chính quyền địa phương Chính quyền địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một quốc gia. CQĐP có trách nhiệm cung ứng hàng hóa công cộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền thu thuế địa phương (nguồn thu) [56]. Ở Việt Nam theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì các đơn vị hành chính của nước ta được phân định ba cấp đơn vị hành chính 14 phổ biến là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và một cấp không phổ biến là đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định” [26]. Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 được sửa đổi năm 2019 quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [29].