Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị loại đặc biệt giữ vai trò đầu tàu kinh tế của cả nước, đóng góp bình quân 27% tổng thu ngân sách quốc gia và gần 21% tổng sản phẩm nội địa (GDP) toàn quốc trong giai đoạn 2011 - 2015, với thu nhập bình quân đầu người đạt 5.122 USD/người (gấp 2,37 lần mức bình quân cả nước). Để vận hành hiệu quả một bộ máy quản lý trên diện tích hơn 2.095 km² với 24 đơn vị hành chính cấp quận, huyện (bao gồm 19 quận nội thành và 5 huyện ngoại thành), việc hoàn thiện cơ chế điều hành tại Ủy ban nhân dân cấp quận có ý nghĩa sống còn.

Sau hơn 11 năm triển khai Quyết định số 75/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế làm việc mẫu, khung pháp lý quản trị địa phương đã có những bước chuyển biến lớn với sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng quy chế làm việc tại các quận trên địa bàn thành phố bộc lộ nhiều điểm nghẽn: sự chồng chéo về chức năng, tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các phòng ban chuyên môn, thủ tục giải quyết hồ sơ hành chính quá hạn kéo dài và sự lãng phí tài nguyên công trong các cuộc họp liên ngành.

Luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả Nguyễn Văn Kiên với đề tài "Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân quận từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh" được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Vũ Thư. Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là đánh giá toàn diện quá trình xây dựng, ban hành và thực thi quy chế làm việc trong chu kỳ 11 năm (2006 - 2017). Công trình xác lập hệ thống giải pháp nâng cao tính minh bạch, hướng đến mục tiêu giảm 30% tình trạng chậm trễ trong xử lý công vụ và củng cố cơ sở khoa học phục vụ quá trình phân cấp, phân quyền tại đô thị đặc biệt.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng Lý thuyết quản trị hành chính công hiện đại và Lý thuyết về tính quyền lực - pháp lý của quyết định quản lý nhà nước để định hình khung phân tích. Mô hình nghiên cứu tập trung vào cơ chế kết hợp giữa chế độ tập thể lãnh đạo của Ủy ban nhân dân quận và chế độ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu (Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận) theo quy định của pháp luật hành chính Việt Nam.

Hệ thống lý thuyết được xây dựng dựa trên 4 khái niệm nền tảng:

  • Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân quận: Văn bản hành chính do Ủy ban nhân dân quận ban hành nhằm xác lập các nguyên tắc, chế độ trách nhiệm, lề lối làm việc, quan hệ phối hợp công tác và trình tự xử lý công vụ nội bộ.
  • Tính quyền lực - pháp lý dưới luật: Tính chất bắt buộc của quy chế đối với các thành viên Ủy ban nhân dân, 12 cơ quan chuyên môn theo Nghị định số 14/2008/NĐ-CP và các tổ chức trực thuộc trong phạm vi địa phương.
  • Phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính đô thị: Cơ chế chuyển giao thẩm quyền quản trị theo hướng việc nào do cấp dưới giải quyết sát thực tiễn hơn thì giao nhiệm vụ và quyền hạn cho cấp đó.
  • Kỷ luật và đạo đức công vụ: Hệ thống chuẩn mực ràng buộc trách nhiệm của cán bộ, công chức trong việc tuân thủ quy trình xử lý hồ sơ hành chính.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp từ 24 bản quy chế làm việc của 24 quận, huyện trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật qua các thời kỳ (từ Quyết định số 75/2006/QĐ-TTg đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015), cùng 18 bộ hồ sơ thẩm định quy chế tại các cơ quan tư pháp địa phương giai đoạn 2006 - 2017.

Nghiên cứu kết hợp phương pháp tổng hợp tài liệu, phương pháp thống kê xã hội học, phương pháp quan sát thực tiễn và phương pháp so sánh luật học. Lý do lựa chọn phương pháp so sánh và thống kê là để bóc tách sự khác biệt về kỹ thuật lập quy giữa 19 quận nội thành và 5 huyện ngoại thành, từ đó chỉ rõ các sai lệch trong thực tiễn ban hành văn bản.

Cỡ mẫu khảo sát chuyên sâu gồm 18/24 quận, huyện (tương đương 75% tổng thể địa bàn nghiên cứu). Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu phi xác suất có chủ đích, phân bổ đồng đều giữa các quận nội thành lâu năm (Quận 1, Quận 3, Quận 5), các quận mới thành lập giai đoạn 1997 - 2003 (Quận 2, Quận 7, Quận 9, Quận 12, Bình Tân, Tân Phú, Thủ Đức) và các huyện ngoại thành (Bình Chánh, Củ Chi, Hóc Môn). Timeline nghiên cứu tập trung thu thập và phân tích dữ liệu thực tế trong suốt 11 năm (2006 - 2017).

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế tại 24 quận, huyện thuộc Thành phố Hồ Chí Minh mang lại 4 phát hiện quan trọng:

  • Thứ nhất, sự thiếu thống nhất về bản chất pháp lý của quy chế làm việc: Dù 100% quận, huyện (24/24 địa phương) đã ban hành quy chế làm việc, quy trình lập quy lại tồn tại sự phân hóa lớn. Trong mẫu 18 đơn vị khảo sát hồ sơ, có đúng 50% (9/18 đơn vị gồm Quận 1, 2, 4, 5, 6, 10, Bình Chánh, Củ Chi, Hóc Môn) thực hiện theo quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật và có bước thẩm định của Phòng Tư pháp; 50% còn lại (9/18 đơn vị gồm Quận 7, 8, 9, 12, Bình Tân, Bình Thạnh, Phú Nhuận, Thủ Đức, Gò Vấp) ban hành theo hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhưng bỏ qua hoàn toàn khâu thẩm định tư pháp.
  • Thứ hai, biến động và sự bất cập trong cơ cấu nhân sự lãnh đạo: Trong giai đoạn thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân theo Nghị quyết số 26/2008/QH12, số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận gia tăng đáng kể. Năm 2013 có 8/24 quận, huyện (chiếm 33,33%) bố trí 4 Phó Chủ tịch; đến năm 2016 và 2017 con số này tăng lên 9/24 địa phương (chiếm 37,5%). Tình trạng này vượt quá quy định trần tối đa không quá 3 Phó Chủ tịch đối với quận loại I theo Nghị định số 08/2016/NĐ-CP.
  • Thứ ba, sự chậm trễ trong việc cập nhật quy chế theo văn bản luật mới: Sau khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực, tính đến tháng 01/2018 chỉ có 2/24 quận, huyện (tỷ lệ 8,33% gồm quận Bình Tân và huyện Bình Chánh) ban hành quy chế mới thay thế quy chế cũ. Hơn 91,67% đơn vị còn lại vẫn vận hành dựa trên các quy chế viện dẫn văn bản luật đã hết hiệu lực thi hành.
  • Thứ tư, sự mở rộng cơ cấu điều khoản quy chế cục bộ: Có 7/24 quận, huyện (tỷ lệ 29,17% gồm Quận 2, 5, 9, 10, Bình Thạnh, Phú Nhuận, Bình Chánh) xây dựng quy chế gồm 7 Chương và mở rộng lên 32 Điều (bổ sung Chương 7 về điều khoản thi hành), vượt qua cấu trúc 6 Chương và 30 Điều của Quy chế mẫu ban hành kèm Quyết định số 75/2006/QĐ-TTg.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên bắt nguồn từ việc Chính phủ chậm ban hành Quy chế làm việc mẫu mới để thay thế Quyết định số 75/2006/QĐ-TTg vốn đã lỗi thời sau hơn 11 năm. Đồng thời, sự lúng túng trong việc phân biệt giữa văn bản hành chính thông thường (theo Nghị định số 110/2004/NĐ-CP và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP) với văn bản quy phạm pháp luật (theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) khiến các địa phương áp dụng sai thể thức.

So với các địa phương có quy mô kinh tế nhỏ, áp lực quản trị đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh lớn hơn gấp nhiều lần với tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 9,6%/năm. Sự thiếu rõ ràng trong việc phân định ranh giới giữa thẩm quyền tập thể Ủy ban nhân dân quận và thẩm quyền quyết định cá nhân của Chủ tịch quận (điển hình như các quyết định thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng) đã kìm hãm tính chủ động của người đứng đầu.

Trong trình bày học thuật, các dữ liệu này có thể được mô hình hóa trực quan qua biểu đồ tròn so sánh tỷ lệ tuân thủ quy trình thẩm định tư pháp (50% có thẩm định đối lập với 50% không thẩm định) và bảng đối sánh 7 nhóm nội dung cốt lõi của quy chế làm việc giữa các nhóm quận nội thành và huyện ngoại thành.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng ban hành và hiệu lực thực thi quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân quận, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

  • Thống nhất bản chất pháp lý và chuẩn hóa quy trình ban hành quy chế: Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh phối hợp với Sở Tư pháp ban hành văn bản hướng dẫn nghiệp vụ, xác định rõ quy chế làm việc là văn bản hành chính cá biệt áp dụng nội bộ, không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Mục tiêu đặt ra là 100% quận, huyện hoàn thành việc chuẩn hóa thể thức văn bản trong thời hạn 12 tháng (giai đoạn 2018 - 2019).
  • Phân định minh bạch thẩm quyền tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu: Thường trực Ủy ban nhân dân các quận tiến hành rà soát, quy định cụ thể danh mục 10 vấn đề bắt buộc phải thảo luận tập thể biểu quyết quá bán (chiếm trên 50% tổng số thành viên tán thành) và danh mục 15 nhóm nhiệm vụ cấp bách do Chủ tịch quận trực tiếp quyết định. Giải pháp này giúp cắt giảm 40% số lượng các phiên họp hành chính không cần thiết trong thời gian 6 tháng áp dụng.
  • Thiết lập định mức thời gian xử lý hồ sơ hành chính liên phòng ban: Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quận cùng 12 phòng chuyên môn bổ sung điều khoản kiểm soát thời gian xử lý hồ sơ vào quy chế. Quy định rõ thời hạn thẩm tra không quá 3 ngày làm việc đối với hồ sơ đơn ngành và không quá 5 ngày làm việc đối với hồ sơ liên ngành, hướng đến mục tiêu giảm 25% tỷ lệ hồ sơ trễ hạn trong vòng 1 năm.
  • Kiện toàn cơ cấu nhân sự lãnh đạo đúng định mức pháp lý: Sở Nội vụ Thành phố Hồ Chí Minh phối hợp với Quận ủy tại 9 quận đang có 4 Phó Chủ tịch thực hiện sắp xếp, điều chuyển nhân sự để đảm bảo mỗi quận loại I có tối đa không quá 3 Phó Chủ tịch theo đúng Nghị định số 08/2016/NĐ-CP, hoàn thành dứt điểm trước quý IV năm 2019.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  • Lãnh đạo và công chức chuyên môn tại 24 quận, huyện thuộc Thành phố Hồ Chí Minh: Đặc biệt là đội ngũ cán bộ công tác tại Văn phòng, Phòng Nội vụ và Phòng Tư pháp. Luận văn cung cấp khung tham chiếu chuẩn xác để rà soát, sửa đổi quy chế làm việc, phân định rõ trách nhiệm của từng cá nhân và rút ngắn quy trình luân chuyển văn bản.
  • Cơ quan quản lý nhà nước và Ủy ban nhân dân các cấp trên cả nước: Các cơ quan hành chính cấp tỉnh, huyện có thể rút ra bài học kinh nghiệm từ thực tiễn quản trị của Thành phố Hồ Chí Minh để chủ động cập nhật quy chế làm việc phù hợp với các luật chuyên ngành mới.
  • Giảng viên, nhà nghiên cứu tại các cơ sở đào tạo luật và hành chính công: Là nguồn tài liệu phục vụ giảng dạy môn Luật Hành chính, Luật Hiến pháp và Kỹ thuật soạn thảo văn bản quản lý nhà nước tại các cơ sở đào tạo như Học viện Khoa học Xã hội, Đại học Luật Hà Nội và Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh.
  • Học viên cao học và sinh viên ngành Luật học: Tài liệu tham khảo hữu ích về phương pháp nghiên cứu thực chứng, cách xử lý số liệu thống kê quản lý nhà nước và phương pháp phân tích bất cập pháp lý trong các đề tài nghiên cứu sau đại học.

Câu hỏi thường gặp

  • Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân quận là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính?
    Quy chế làm việc là văn bản hành chính nội bộ được ban hành kèm theo quyết định cá biệt của Ủy ban nhân dân quận theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP. Văn bản này chỉ điều chỉnh quan hệ công tác nội bộ giữa các thành viên và cơ quan trực thuộc chứ không chứa quy phạm pháp luật bắt buộc chung cho xã hội, do đó việc 9/18 quận xác định là văn bản quy phạm pháp luật là chưa chuẩn xác.

  • Tại sao Ủy ban nhân dân quận phải ban hành quy chế riêng khi đã có Luật Tổ chức chính quyền địa phương?
    Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chỉ quy định các nguyên tắc khung và nhiệm vụ chung của 12 phòng chuyên môn. Quy chế làm việc giúp cụ thể hóa quy trình phối hợp công tác hàng ngày, ấn định thời hạn xử lý hồ sơ từ 3 đến 5 ngày và cá thể hóa trách nhiệm của từng thành viên, giúp ngăn chặn triệt để tình trạng đùn đẩy công việc.

  • Tỷ lệ quận, huyện tại Thành phố Hồ Chí Minh duy trì số lượng Phó Chủ tịch vượt định mức là bao nhiêu?
    Trong giai đoạn thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân, có 8/24 quận, huyện năm 2013 (tỷ lệ 33,33%) và 9/24 quận, huyện giai đoạn 2016 - 2017 (tỷ lệ 37,5%) bố trí 4 Phó Chủ tịch. Thực tế này đòi hỏi thành phố phải sớm rà soát để đảm bảo đúng định mức tối đa 3 Phó Chủ tịch đối với quận loại I theo Nghị định số 08/2016/NĐ-CP.

  • Thẩm quyền ban hành Quy chế làm việc thuộc về Chủ tịch quận hay tập thể Ủy ban nhân dân quận?
    Căn cứ Điều 5 và Điều 117 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, thẩm quyền ban hành Quy chế làm việc thuộc về tập thể Ủy ban nhân dân quận. Dự thảo quy chế bắt buộc phải được thảo luận tại phiên họp thường kỳ và chỉ được thông qua khi có trên 50% tổng số thành viên Ủy ban nhân dân quận biểu quyết tán thành.

  • Việc chậm đổi mới quy chế làm việc gây ra những hệ lụy gì cho hoạt động quản lý đô thị?
    Việc chậm đổi mới quy chế khiến hơn 91,67% quận, huyện tiếp tục áp dụng căn cứ pháp lý đã hết hiệu lực. Tình trạng này làm phát sinh mâu thuẫn thẩm quyền giữa Chủ tịch quận và tập thể Ủy ban, kéo dài thời gian giải quyết các thủ tục đất đai và làm gia tăng khoảng 20% các cuộc họp hành chính không cần thiết.

Kết luận

  • Đánh giá toàn diện 11 năm thực hiện Quyết định số 75/2006/QĐ-TTg tại 24 quận, huyện thuộc Thành phố Hồ Chí Minh với 100% địa phương đã ban hành quy chế làm việc.
  • Chỉ rõ sự bất cập trong kỹ thuật lập quy khi có 50% đơn vị (9/18 địa phương được khảo sát) thực hiện qua thẩm định tư pháp và 50% đơn vị bỏ qua quy trình này.
  • Nhận diện thực trạng 37,5% đơn vị hành chính cấp quận (9/24 quận, huyện) duy trì 4 Phó Chủ tịch, đòi hỏi phải sớm tinh gọn theo Nghị định số 08/2016/NĐ-CP.
  • Xác định rõ bản chất pháp lý của quy chế làm việc là văn bản hành chính điều chỉnh nội bộ theo nguyên tắc kết hợp tập thể lãnh đạo với trách nhiệm cá nhân người đứng đầu.
  • Đề xuất hệ thống 4 giải pháp đột phá nhằm chuẩn hóa thể thức, phân định thẩm quyền và ấn định thời hạn thẩm tra hồ sơ liên ngành từ 3 đến 5 ngày làm việc.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và cung cấp bức tranh thực nghiệm toàn diện về quy chế làm việc cấp quận tại một đô thị đặc biệt. Để đáp ứng yêu cầu phát triển theo Nghị quyết số 54/2017/QH14 của Quốc hội, các cấp chính quyền cần khẩn trương hoàn thiện quy chế làm việc giai đoạn 2018 - 2020. Độc giả, các nhà quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm đến cải cách hành chính công có thể khai thác toàn văn luận văn thạc sĩ này để phục vụ công tác xây dựng thể chế và nghiên cứu học thuật chuyên sâu.