Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1. Khái niệm và đặc điểm công chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh 1. Khái niệm công chức Công chức là một khái niệm được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, dùng để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên tại các cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách của quốc gia đó. Khái niệm công chức mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc vào tính chất đặc thù của mỗi quốc gia và từng giai đoạn lịch sử cụ thể trong từng nước.
Vì vậy, trên thực tế rất khó có một khái niệm chung nhất về công chức cho tất cả các quốc gia, thậm chí ngay trong một quốc gia ở từng thời điểm khác nhau, cũng có những quan niệm khác nhau. Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi những người tham gia các hoạt động quản lý nhà nước. Một số nước có quan niệm rộng hơn về công chức, cho rằng công chức không chỉ bao gồm những người trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước mà còn bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan dịch vụ có tính chất công cộng hay còn gọi là dịch vụ công. Chẳng hạn, Cộng hòa Pháp quan niệm: công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức bao gồm cả trung ương, địa phương.
Ở Trung Quốc, khái niệm công chức được hiểu là những người công tác trong các cơ quan hành chính các cấp, trừ nhân viên phục vụ, bao gồm công chức lãnh đạo và công chức nghiệp vụ. Ở Nhật Bản, khái niệm công chức được 15 phân thành hai loại chính, gồm công chức nhà nước và công chức địa phương. Công chức nhà nước gồm những người được nhận giữ chức vụ trong bộ máy Chính phủ trung ương, ngành tư pháp, Quốc hội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh được lĩnh lương từ ngân sách nhà nước. Công chức địa phương là những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương.Công chức Hoa Kỳ bao gồm những người làm việc trong ngành hành chính của Chính phủ Hoa Kỳ được bổ nhiệm giữ chưc vụ: Bộ trưởng, Thứ trưởng, Trợ lý bộ trưởng, người đứng đầu bộ máy độc lập và những người liên quan chức nghiệp làm việc trong Hành pháp.
Công chức được bổ nhiệm về chính trị không thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật công chức, chỉ các công chức chức nghiệp mới do Luật Công vụ điều chỉnh. Nhìn chung, khái niệm công chức ở các nước trên thế giới có điểm chung cơ bản giống nhau đều thực hiện nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước, và hưởng lương từ ngân sách. Tuy nhiên, do truyền thống văn hoá, đặc điểm về thể chế chính trị, kinh tế nên mỗi nước có những điểm riêng. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức năm 2019 của Việt Nam đã quy định: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Trước năm 1975, Lào là quốc gia duy trì chế độ quân chủ với tên gọi là Vương quốc Lào. Năm 1975, phong trào cộng sản Pathet Lào do Hoàng thân Souphanouvong lãnh đạo đã xoá bỏ chính quyền Vương quốc Lào và nắm 16 quyền lãnh đạo đất nước. Ngày 02/12/1975, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Lào quyết định xóa bỏ chế độ quân chủ, thành lập nước CHDCND Lào. Hệ thống chính trị của nước CHDCND Lào gồm các cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp), ĐNDCM Lào, Mặt trận Lào xây dựng đất nước và các tổ chức thành viên.
Nhà nước Lào tiến hành thể chế hoá và thực hiện đường lối, chính sách do ĐNDCM Lào đề ra, quản lý đất nước bằng pháp luật. Nguồn lực quan trọng nhất để vận hành hệ thống chính trị của Lào là đội ngũ CBCC. Vì vậy, ngay khi NN ra đời đã ban hành các quy định pháp luật để quản lý đội ngũ CBCC. Tiêu biểu là Quyết định số 47/TTg ngày 23/6/1976 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế CBCC [70; tr.
Theo Quy chế này, thuật ngữ “cán bộ, công chức” được sử dụng đồng thời trong các văn bản của Nhà nước mà không có sự phân biệt rạch ròi bởi việc sử dụng đội ngũ CBCC trong các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống chính trị. Các quy định về tiêu chuẩn, chức danh, cấp, bậc, loại chức vụ còn rất đơn giản, việc quản lý còn dựa nhiều vào các quy định của Ban chấp hành Trung ương ĐNDCM Lào. Tiếp đó, theo Nghị định số 82/2003/NĐ-TTg ngày19/5/2003 của Thủ tướng Chính phủ CHDCND Lào về quy chế công chức. Theo Điều 2: “Công chức của CHDCND Lào là công dân Lào được xếp vào biên chế và được bổ nhiệm làm việc thường xuyên ở các tổ chức Đảng, Nhà nước, các tổ chức đoàn thể quần chúng từ Trung ương đến địa phương và ở các cơ quan đại diện CHDCND Lào ở nước ngoài, được hưởng lương từ nguồn ngân sách Nhà nước”; Điều 3 quy định: “cán bộ lãnh đạo cao cấp (từ cấp Thứ trưởng và tương đương trở lên); bộ đội, công an, cán bộ thuộc doanh nghiệp nhà nước; cán bộ theo hợp đồng, thì Chính phủ có quy định điều chỉnh riêng”.
Luật CB, CC số 74/QH được Quốc hội Lào thông qua ngày 18/12/2015 đã quy định về cán bộ, công chức. Tại Điều 2 của Luật: “Cán bộ - Công chức là công dân Lào được tuyển dụng vào làm việc hoặc được bầu cử, bổ nhiệm 17 giữ bất kỳ chức vụ nào trong Đảng, Nhà nước, Mặt trận Lào xây dựng đất nước và các tổ chức quần chúng ở Trung ương và địa phương hoặc đi làm việc tại cơ quan đại diện nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ở nước ngoài và tổ chức quốc tế được hưởng lương và phụ cấp từ ngân sách nhà nước”. Khoản 2, Điều 3 quy định: “Công chức có chức vụ hành chính, công chức kỹ thuật, giúp việc hành chính được bầu, bổ nhiệm giữ chức vụ hành chính, kỹ thuật hoặc đảm nhiệm các chức vụ trong tổ chức đảng, nhà nước, Mặt trận Lào Xây dựng đất nước và các tổ chức quần chúng ở trung ương và địa phương” [58, tr. Từ những phân tích trên, có thể đi đến kết luận quan niệm công chức của nước CHDCND Lào như sau: Công chức là người mang quốc tịch Lào, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh hoặc phân công làm nhiệm vụ thường xuyên trong biên chế của các cơ quan, tổ chức của nhà nước từ trung ương đến địa phương và các tổ chức đại diện CHCDND Lào tại nước ngoài, trong cơ quan thuộc quân đội, công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và những người là thành viên của Hội đồng quản trị, tổng giám đốc, phó tổng giám đốc, giám đốc, phó giám đốc, kế toán trưởng trong các doanh nghiệp nhà nước [30; tr.
Từ quan niệm trên, công chức của nước CHDCND Lào là người thoả mãn các tiêu chí cơ bản như sau: Thứ nhất, là công dân Lào. Thứ hai, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh hoặc phân công làm nhiệm vụ thường xuyên trong biên chế. Thứ ba, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn. Thứ tư, được hưởng lương từ ngân sách NN.
Khái niệm cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Tỉnh, thành phố (gọi chung là cấp tỉnh), là cấp thứ hai trong ba cấp quản lý hành chính của bộ máy hành chính nhà nước của nước CHDCND Lào hiện 18 nay, được xác định là cấp chiến lược, là cầu nối đầu tiên chuyển tải các đường lối, chủ trương của Đảng NDCM Lào, chính sách, pháp luật của Nhà nước CHDCND Lào đến với nhân dân các dân tộc trong đất nước. Đồng thời, đây cũng là cấp có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các quyết định trên địa bàn tỉnh với vị trí trung tâm chi phối mọi hoạt động của cấp chính quyền địa phương (tức cấp huyện), chỉ đạo phát triển toàn diện các mặt kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh trên địa bàn tỉnh. Trong cấp tỉnh Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh là cơ quan do Hội đồng nhân dân tỉnh bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân tỉnh, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân tỉnh và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh bầu ra để tổ chức thi hành các quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh và chính sách, pháp luật, văn bản của cấp trên.
Có thể nói, Hội đồng nhân dân tỉnh là cơ quan ra quyết định và UBND tỉnh là cơ quan có trách nhiệm hiện thực hóa quyết định đó trong thực tiễn. UBND tỉnh không phải là cơ quan quyết định về các vấn đề của địa phương, đó là thẩm quyền của Hội đồng nhân dân mặc dù UBND tỉnh có thể đề xuất hoặc tham mưu Hội đồng nhân dân tỉnh trong quá trình thảo luận, ra quyết định. UBND tỉnh có chức năng tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao. Vị trí của UBND tỉnh là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Khi thực hiện chức năng chấp hành của Hội đồng nhân dân tỉnh và cơ quan nhà nước cấp trên, trên thực tế UBND tỉnh là cơ quan điều hành công việc nhà nước ở địa phương, cũng giống như Chính phủ là cơ quan điều hành công việc nhà nước trên phạm vi toàn quốc. 19 Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh gồm có: “Văn phòng chính quyền tỉnh, sở và cơ quan tương đương cấp sở được thành lập theo yêu cầu thực tiễn của nhiệm vụ do HĐND tỉnh thông qua” [56, tr.