CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG CHỨC NHÀ NƯỚC VÀ KINH NGHIỆM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Một số vấn đề về công chức của cơ quan hành chính nhà nước 1. Quan niệm và đặc điểm của công chức cơ quan hành hính nhà nước Tại các quốc gia như Anh, Thái Lan và Singapore, khái niệm công chức thường được hiểu một cách hẹp, chỉ bao gồm những người thực hiện các công tác chuyên môn và nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. Điều này có nghĩa là những người làm việc trong các bộ nhưng không trực tiếp đảm nhiệm các nhiệm vụ chuyên môn nghiệp vụ quản lý theo chức năng của bộ thì không được coi là công chức.
Hơn nữa, theo quan niệm này, những người làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương cũng không được xem là công chức. Ngược lại, tại các quốc gia như Nga, Trung Quốc, Ba Lan và Hungary, phạm vi định nghĩa về công chức được mở rộng hơn. Ở đây, công chức không chỉ bao gồm những người thực hiện công tác chuyên môn và nghiệp vụ quản lýtrong bộ máy hành chính của các bộ trung ương, mà còn bao gồm cả những người đảm nhiệm công tác quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền địa phương. Điều này có nghĩa là cả những người làm việc trong các cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, thành phố, huyện, xã cũng được coi là công chức.
Khác biệt so với các quan niệm trên, một số nước khác, như Đức, Hà Lan và Tây Ban Nha, mở rộng phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ trong các tổ chức cung ứng dịch vụ công, hoặc trong các ngành lập pháp và tư pháp. Từ xưa đến nay, thuật ngữ “công chức” thường được hiểu chung là những người được Nhà nước tuyển dụng để thực hiện các nhiệm vụ hoặc công vụ nhất định, nhận lương từ ngân sách Nhà nước và có trách nhiệm phục vụ nhân dân, tuân thủ các quy định pháp luật. Tuy nhiên, định nghĩa về công chức có thể khác biệt tùy theo từng quốc gia, dựa vào thể chế chính trị, cấu trúc tổ chức của bộ máy nhà nước, cũng như bối cảnh lịch sử và văn hóa riêng của mỗi nước. Vào năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh 76/SL ban hành quy chế công chức, trong đó định nghĩa công chức Việt Nam chỉ trong phạm vi các cơ quan Chính phủ.
Theo Sắc lệnh 76/SL, “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng và giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, trong 9 nước hoặc ngoài nước” sẽ được coi là công chức, ngoại trừ những trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định (theo Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20. Tuy nhiên, do hoàn cảnh kháng chiến, quy chế này không được thực thi, mặc dù không có văn bản nào bãi bỏ nó. Sau ngày giải phóng miền Nam 30/4/1975 và thống nhất đất nước, chế độ cán bộ được áp dụng trên toàn quốc, trong đó cán bộ đóng vai trò trung tâm. Tất cả những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nước, lực lượng vũ trang, lâm trường và nông trường đều được gọi chung là “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước.” Nghị định 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng, ban hành ngày 25-5-1991, đã mở rộng định nghĩa công chức, bao gồm: • “Những người làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương.
• Những người làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài. • Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương từ ngân sách. • Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng. • Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong Bộ máy của các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát các cấp.
• Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của văn phòng Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Nhân dân các cấp. • Những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy định. Ngoài ra, đối tượng không thuộc phạm vi công chức, bao gồm: • Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. • Những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp, tư pháp được Quốc hội hoặc Hội đồng Nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ.
• Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội Nhân dân Việt Nam, bộ đội biên phòng. 10 • Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những người đang thời kỳ tập sự chưa được xếp vào ngạch. • Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà nước. • Những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và Đoàn thể nhân dân (có quy chế riêng của Đảng và Đoàn thể nhân dân).” Năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành, các cá nhân làm việc trong cơ quan, tổ chức và đơn vị của Đảng, Nhà nước và các đoàn thể được gọi chung là "cán bộ, công chức".
Định nghĩa này thu hẹp phạm vi khái niệm so với trước đây, nhưng vẫn bao gồm khu vực hành chính nhà nước, khu vực sự nghiệp, cùng với các cơ quan của Đảng và các tổ chức đoàn thể. Theo quy định trong Pháp lệnh, để xác định một người có thuộc diện CBCC hay không, các tiêu chí như công dân Việt Nam, thuộc biên chế và nhận lương từ nguồn ngân sách nhà nước được coi là cần thiết. Tuy nhiên, sự phân biệt rõ ràng giữa "cán bộ" và "công chức" vẫn chưa được làm rõ. Đến năm 2003, trong quá trình sửa đổi và bổ sung Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Nhà nước đã tiến hành phân định giữa biên chế hành chính và biên chế sự nghiệp.
Điều này tạo điều kiện cho việc đổi mới cơ chế quản lý đối với CBCC trong các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp. Tuy nhiên, đến nay, định nghĩa cụ thể về "cán bộ" và "công chức" vẫn chưa thực sự rõ ràng, gây khó khăn trong việc xác định sự khác biệt về quyền lợi, nghĩa vụ, cơ chế quản lý, cũng như quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, chế độ lương và các chính sách đãi ngộ phù hợp với tính chất và đặc thù công việc của hai nhóm này. Luật cán bộ, công chức năm 2008 ra đời, cơ bản đã khắc phục được những hạn chế trên. Tại khoản 2, Điều 4, Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 sửa đổi bổ sung năm 2019 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Theo định nghĩa trên, một công chức có những đặc điểm sau: Thứ nhất, tính chất công việc: Công chức là những người làm việc liên tục và thường xuyên trong các cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhất định, đảm nhận các nhiệm vụ chuyên môn và nghiệp vụ rõ ràng. Tính chất liên tục và thường 11 xuyên của công việc công chức được thể hiện qua việc họ được tuyển dụng không giới hạn thời gian; tức là, một khi đã được bổ nhiệm vào một ngạch, chức danh hoặc chức vụ cụ thể, công chức sẽ làm việc liên tục, không bị gián đoạn bởi thời hạn hợp đồng. Điều này khác biệt so với các hình thức lao động có thời hạn hoặc theo dự án, giúp công chức có sự ổn định trong công việc và sự nghiệp. Về tính chuyên môn nghiệp vụ, công chức được phân loại theo một hệ thống ngạch, tức là các thứ bậc dùng để đánh giá năng lực và trình độ chuyên môn của họ.
Hệ thống ngạch này được sắp xếp từ cao đến thấp, bao gồm: chuyên viên cao cấp và tương đương; chuyên viên chính và tương đương; chuyên viên và tương đương; cán sự và tương đương; nhân viên; ngạch khác theo quy định của Chính phủ. Trong đó, ngạch chuyên viên cao cấp là thứ bậc cao nhất về năng lực và trình độ, giảm dần cho đến ngạch nhân viên. Thứ hai, con đường hình thành công chức: Có hai con đường để trở thành công chức là thông qua tuyển dụng và bổ nhiệm. Việc tuyển dụng do cơ quan hoặc tổ chức có thẩm quyền thực hiện, dựa trên yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế được giao.
Các cơ quan thực hiện việc tuyển dụng công chức bao gồm những cơ quan được quy định tại Điều 39 Luật Cán bộ, Công chức, như: Tòa án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Kiểm toán Nhà nước; Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước; bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh; cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội. Những cơ quan này tiến hành tuyển dụng công chức trong các đơn vị thuộc quyền quản lý của mình. Ví dụ, Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh tuyển dụng công chức cho các văn phòng, sở và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn. Người được tuyển dụng phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo quy định tại Khoản 1 Điều 36 Luật Cán bộ, Công chức và không thuộc các trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 36.
Khi đáp ứng các điều kiện này, ứng viên phải trải qua kỳ thi tuyển hoặc xét tuyển theo quy định pháp luật. Thi tuyển là phương thức tuyển dụng trong đó hình thức và nội dung thi phù hợp với ngành nghề, đảm bảo lựa chọn những người có phẩm chất, trình độ và năng lực đáp ứng yêu cầu.