CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG ĐÀO TẠO VÀ PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC 1. Nhân lực hành chính của chính quyền địa phương 1. Chính quyền địa phương 1. Khái niệm Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, bộ máy nhà nước bao gồm các cơ quan nhà nước với những quan hệ chặt chẽ giữa chúng được thiết lập từ Trung ương đến địa phương.
Hệ thống cơ quan nhà nước Trung ương bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao, Tòa án nhân dân Tối cao, các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Phạm vi hoạt động của các cơ quan này bao trùm toàn bộ lãnh thổ đất nước. Khác với các cơ quan nhà nước ở Trung ương, các cơ quan nhà nước ở địa phương được thành lập trên cơ sở các cấp đơn vị hành chính hoặc theo hệ thống dọc xuyên suốt từ Trung ương đến các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và có phạm vi hoạt động trong từng đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định. Trong khoa học pháp lý, khái niệm "chính quyền địa phương" được hiểu ở cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước mà phạm vi, thẩm quyền hoạt động trên địa bàn lãnh thổ địa phương: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tư pháp. Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương được hiểu chỉ gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Ở Việt Nam, khái niệm "chính quyền địa phương" được dùng thông dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân, tức là sau Cách mạng Tháng Tám 1945 đến nay. Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái 4 niệm chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành.
Có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm "chính quyền địa phương", xuất phát từ cách tiếp cận và mục đích nghiên cứu khác nhau của các nhà khoa học và nhà quản lý. Tuy vậy, xét ở bình diện chung, quan niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, tức là một cấu trúc tổ chức nhà nước, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (Ủy ban hành chính) được tổ chức và hoạt động theo các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ứng với mỗi cấp hành chính - lãnh thổ xác định được tán đồng phổ biến và đang được áp dụng trong thực tế cuộc sống hiện nay. Khác với nhiều nước, bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước và được thành lập hầu như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính. Theo Hiến pháp 1992, nước ta có 4 cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ: - Trung ương; - Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh); - Huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận, thị xã (cấp huyện); - Xã, phường, thị trấn (cấp xã).
Ngoài cấp trung ương, các cấp tỉnh, huyện, xã là các đơn vị hành chính địa phương. Ứng với mỗi cấp hành chính - lãnh thổ địa phương là một cấp chính quyền địa phương. Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính - lãnh thổ, bao gồm: chính quyền cấp tỉnh; chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã. Hiện nay, tính đến 2012, nước ta có 64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó có: 59 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 681 đơn vị cấp huyện, trong đó có: 549 huyện (có 5 huyện đảo), 45 quận, 40 thành phố thuộc tỉnh, 47 thị xã; 10.974 đơn vị cấp xã, trong đó có 9.263 phường, 610 thị trấn.
Theo 5 quy định của pháp luật, tất cả các đơn vị hành chính nêu trên đều có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương Để quản lý và giải quyết các nhiệm vụ xây dựng kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước, Việt Nam cũng như tất cả các nước trên thế giới đều phải tổ chức các đơn vị hành chính - lãnh thổ và thành lập các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm mục đích: Thứ nhất, để triển khai việc thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước ở trung ương; thứ hai, để nhân dân địa phương tham gia vào các hoạt động của các cơ quan nhà nước và quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương; thứ ba, phân cấp cho địa phương để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà nước ở Trung ương, từ đó tạo điều kiện cho Trung ương để tập trung giải quyết những công việc có tính chất quốc gia; thứ tư, việc tổ chức ra các cơ quan nhà nước ở địa phương còn nhằm mục đích thể hiện bản chất của nhà nước của dân, do dân, vì dân, mọi lợi ích của nhà nước đều xuất phát từ nhân dân và thứ năm là việc tổ chức ra các cơ quan nhà nước ở địa phương cũng là để giải quyết tốt quyền lợi của trung ương và quyền lợi của mỗi địa phương. Chính quyền địa phương ở các đô thị có vai trò quan trọng không chỉ trong việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn mà còn có vai trò đầu tàu thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của cả vùng, khu vực; là bộ phận hạt nhân của các đơn vị hành chính - lãnh thổ lớn hơn, gắn kết chặt chẽ với các đơn vị hành chính - lãnh thổ ngoại vi và các khu vực lân cận thành các vùng, các khu vực lãnh thổ để cùng nhau giải quyết những vấn đề về phát triển kinh tế - xã hội, về cung ứng dịch vụ công mà không bị cắt khúc bởi địa giới hành chính. Từ phương diện lý luận về nhà nước, chính quyền nhà nước ở nước ta (gồm cả Trung ương và địa phương) được thiết lập nên bởi nhân dân, nói cách khác, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước; quyền lực của nhân dân được tổ chức thành Nhà nước.
Trong đó, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là 6 những cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra thông quan cơ chế bầu cử. Do đó, chính quyền địa phương là những cấu trúc quyền lực gắn liền với người dân, gần dân và tác động ảnh hưởng trực tiếp đến các vấn đề dân chủ, nhân quyền và cuộc sống của người dân, cộng đồng, nhóm xã hội. Niềm tin của người dân đối với Nhà nước được biểu hiện và xác định trước hết ở niềm tin của nhân dân đối với các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cơ sở. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương thể hiện tập trung nhất ở vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
a) Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân được thể hiện trên các mặt sau: - Hội đồng nhân dân là một trong những mặt xích cơ bản trong mối liên hệ giữa nhân dân địa phương và các cơ quan nhà nước ở địa phương; là cơ quan nhà nước trực tiếp do nhân dân địa phương bầu ra, để thay mặt nhân dân địa phương quyết định những vấn đề liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương. Thông qua hoạt động của hội đồng nhân dân để nhân dân tham gia vào quản lý nhà nước và quản lý xã hội ở địa phương. - Hội đồng nhân dân là cơ sở để thành lập các cơ quan nhà nước khác thuộc địa phương; là nơi thể chế các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên; là trung tâm điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan nhà nước trên địa bàn lãnh thổ. - Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 119 - Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001).
Hội đồng nhân dân có các cơ cấu làm việc như: hoạt động của các kỳ họp, hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân với vai trò thay mặt nhân dân quyết định những chủ trương, giải pháp nhằm huy động các nguồn 7 lực để xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, không ngừng chăm lo cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và của công dân; duy trì thường xuyên việc tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến, nguyện vọng chính đáng của cử tri để phản ánh với các cơ quan nhà nước thông qua các hoạt động của hội đồng nhân dân. - Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Hội đồng nhân dân có quyền quyết nghị mọi vấn đề liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương, miễn là các quyết định đó không được trái với các thẩm quyền quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên. Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân có hiệu lực pháp lý trên địa bàn của địa phương; mọi tổ chức và công dân sống trên địa bàn đó đều phải tuân thủ và chấp hành.
Hội đồng nhân dân có quyền ban hành nghị quyết trong phạm vi, quyền hạn của mình. b) Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ủy ban nhân dân là cơ quan song trùng trực thuộc, có trách nhiệm báo cáo và chịu sự kiểm tra của Hội đồng nhân dân là cơ quan bầu ra Ủy ban nhân dân, đồng thời phải báo cáo và chịu sự kiểm tra của cơ quan hành chính cấp trên.