CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHỦ YẾU VỀ CHẤT LƯỢNG CÁN BỘ CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1. Quan niệm về chính quyền cấp xã và cán bộ chính quyền cấp xã 1. Quan niệm về chính quyền cấp xã Trong hệ thống hành chính nước ta, việc phân chia đơn vị hành chính thể hiện rõ 4 cấp: Trung ương; tỉnh, thành phố; quận, huyện và cơ sở. Cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) gọi chung là cấp xã.
Ở mỗi cấp hành chính đều có các đơn vị hành chính tương đương; trong đó, các đơn vị hành chính địa phương (Tỉnh, huyện, xã) theo quy định của Hiến pháp 1992 đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương và do nhân dân bầu cử trực tiếp. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Cấp xã là cấp cuối cùng trong sự phân cấp hành chính, là nơi nhân dân cư trú, sinh sống gắn bó chặt chẽ trong các quan hệ kinh tế, dòng tộc và văn hóa.
Theo Từ điển bách khoa Việt Nam: “ Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở ở các vùng nông thôn Việt Nam. Xã gồm nhiều thôn, làng, bản, buôn, ấp, xóm. Tính đến tháng 6/2013, nước ta có 11.147 đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn, trong đó có 9.461 phường, 634 thị trấn. Số lượng xã, phường, thị trấn trong những năm qua không ổn định.
Cùng với quá trình chia tách các tỉnh, huyện, việc thành lập mới các xã, phường, thị trấn diễn ra ở hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Chỉ trong vòng 7 năm, từ 2006 đến 6/2013, số lượng đơn vị hành chính cấp xã tăng 218 đơn vị. (Tại thời điểm 31/12/2006 có 10.929 đơn vị hành chính cấp xã (9.230 phường, 597 thị trấn) [34]. Hiện nay cấp xã ở nước ta chủ yếu là ở địa bàn nông thôn, nông dân làm nông nghiệp, nên có tiềm năng rất lớn về lao động, đất đai, ngành nghề; sản xuất ra lương thực, thực phẩm, của cải vật chất dồi dào cho xã hội.
Đồng thời, đây cũng là nơi tiêu thụ sản phẩm cũng như cung cấp nguyên liệu cho nhiều ngành công nghiệp và dịch vụ, thúc đẩy sự phát triển kinh tế- xã hội. Thực tiễn đã cho thấy, cấp xã có một vị trí rất quan trọng, là nơi trực tiếp giải quyết các mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, là địa bàn tổ chức thực hiện các 7 chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước, là nơi trực tiếp sản xuất vật chất, tạo nền tảng vật chất cơ bản của xã hội, là nơi có thể tổ chức, huy động, phát huy cao độ nội lực của quần chúng nhân dân. Chính quyền được hiểu là bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước và hoạt động của nó mang tính chất quyền lực của Nhà nước, bằng phương thức tác động của Nhà nước. Cấp xã là đơn vị cấp dưới cùng.
Chính quyền cấp xã bao gồm HĐND và UBND. Qua đó có thể hiểu, chính quyền cấp xã là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền 4 cấp của Việt Nam, là nền tảng của hệ thống chính trị, là nơi trực tiếp thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, các mục tiêu kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng ở cơ sở, thực hiện việc quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn. Xuất phát từ những phân tích trên đây, có thể khái quát quan niệm chính quyền cấp xã như sau: Chính quyền cấp xã là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền 4 cấp ở nước ta, bao gồm HĐND và UBND, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, có chức năng thay mặt nhân dân địa phương, nắm bắt tâm tư, nguyện vọng, ý chí của nhân dân địa phương, quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đời sống của nhân dân địa phương, theo Hiến pháp, pháp luật và các quyết định của cấp trên. Thực tế cho thấy, tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã là cơ sở của hệ thống nền hành chính quốc gia, làm cho bộ máy quản lý nhà nước thông suốt từ Trung ương tới cơ sở có hiệu lực và hiệu quả cao.
Chính quyền cấp xã là một bộ phận trong bộ máy chính quyền nhà nước, nó có tính liên tục và ổn định để thực hiện nhiệm vụ chính trị của Đảng, Nhà nước. Xuất phát từ vị trí, chức năng, nhiệm vụ quan trọng của chính quyền cấp xã, cho nên Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác xây dựng và kiện toàn bộ máy chính quyền cơ sở ngày càng gọn, nhẹ, tinh giản, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo đảm thực hiện đúng chức năng quản lý nhà nước ở địa bàn dân cư. Cùng với việc hoàn thiện thể chế, chính sách đãi ngộ và đầu tư cơ sở vật chất, Đảng và Nhà nước luôn chăm lo xây dựng, đào tạo, bồi dưỡng nâng cao phẩm chất đạo đức, trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã. Quan niệm về cán bộ chính quyền cấp xã * Khái niệm cán bộ Khái niệm “cán bộ” (cadres) được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và xuất hiện trong đời sống xã hội nước ta khoảng mấy chục năm gần đây; được dùng phổ biến trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược; Thoạt đầu, 8 thuật ngữ cán bộ được dùng nhiều trong quân đội, để phân biệt giữa người chiến sỹ với người lãnh đạo các cấp trong quân đội; sau đó, thuật ngữ cán bộ được dùng để chỉ tất cả những người thoát ly khỏi nông nghiệp để hoạt động kháng chiến.
Trong thực tiễn cách mạng ở nước ta trước đây, từ “cán bộ” thường được nhân dân gọi với ý nghĩa trân trọng, tự hào và kính phục; nhất là đối với những chiến sỹ cách mạng, lớp người gắn bó với nhân dân, phục vụ sự nghiệp cao cả - đấu tranh giành độc lập dân tộc, tự do cho Tổ quốc. Từ đó đến nay, thuật ngữ cán bộ được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau và được hiểu với nghĩa bao hàm trong phạm vi rộng những người làm việc thuộc khu vực nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, để xác định cụ thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản nào quy định chính thức. Có nhiều Từ điển có khái niệm cán bộ và cho đến nay, ở nước ta khái niệm cán bộ được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể.
Nhiều khi thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng tương đối thoải mái và gắn liền trong một cụm từ “cán bộ, công chức, viên chức”. Cùng với xu hướng toàn cầu hóa về kinh tế; những thành tựu của sự phát triển kinh tế - xã hội, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường mở rộng giao lưu, hợp tác nhiều mặt với các nước; tiếp thu có chọn lọc tinh hoa văn hóa nhân loại mà nội hàm “cán bộ’ cũng có thay đổi. Theo cách hiểu thông thường, cán bộ được coi là những người thoát ly, làm việc trong các cơ quan nhà nước, đảng, đoàn thể, quân đội; cán bộ là những người được lựa chọn, đào tạo, bồi dưỡng theo yêu cầu về tiêu chuẩn của chức danh công tác; cán bộ là những người giữ trọng trách lãnh đạo, quản lý; cán bộ là những người đảm nhiệm công tác chuyên môn trong tổ chức, được hưởng lương. Theo Từ điển Bách khoa toàn thư của Liên Xô (trước đây) thì cán bộ lãnh đạo có hai nghĩa: thứ nhất là dùng để chỉ người đứng đầu của một tổ chức, một phong trào; thứ hai là người làm thức tỉnh hành vi của người khác.
Đại từ điển bách khoa toàn thư tiếng Việt giải thích: “Cán bộ là thuật ngữ thường dùng ở Việt Nam và một số nước trên thế giới, chỉ những người được bầu hoặc được bổ nhiệm giữ chức vụ trong các tổ chức (đảng, nhà nước, đoàn thể nhân dân) thuộc hệ thống chính trị của quốc gia, ở các cấp từ trung ương tới cơ sở” [32]. Theo Từ điển tiếng Việt, cán bộ là “Người làm việc trong cơ quan, đoàn thể, đảm nhiệm một công tác lãnh đạo, quản lý, hoặc một công tác nghiệp vụ chuyên môn nhất định” [21,tr. Như vậy, cán bộ được định nghĩa là : 9 1. Người làm công tác có nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước, đảng, đoàn thể.
Người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt với người thường, không có chức vụ. Với nghĩa thứ nhất, cán bộ không chỉ bao gồm những người làm công tác có nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước mà trong cả hệ thống chính trị và cũng chỉ gồm những người có trình độ được đào tạo. Số không có trình độ được đào tạo gọi là nhân viên. Với nghĩa thứ hai, cán bộ là người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức trong hệ thống chính trị.
Đây chính là đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý, những người có chức vụ, để phân biệt với người không có chức vụ. Bộ phận cán bộ này được hình thành thông qua việc bầu cử dân chủ hoặc đề bạt, bổ nhiệm. Một công trình nghiên cứu của các nhà khoa học Việt Nam đã đưa ra định nghĩa: Cán bộ “là khái niệm chỉ những người có chức vụ, vai trò và cương vị nòng cốt trong một tổ chức, có tác động, ảnh hưởng đến hoạt động của tổ chức và các quan hệ trong lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành, góp phần định hướng sự phát triển của tổ chức” [30,tr. Luật cán bộ, công chức được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2008.
Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2010. Khoản 1 Điều 4 của Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [10,tr.