Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC TRẬT TỰ ĐÔ THỊ 1. Khái niệm, đặc điểm của xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự đô thị.1 Khái niệm của xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự đô thị Vi phạm hành chính là một trong số các hành vi vi phạm pháp luật, tuy nhiên so với các vi phạm pháp luật khác như vi phạm pháp luật hình sự (tội phạm), vi phạm pháp luật dân sự (vi phạm dân sự), vi phạm kỷ luật nhà nước (vi phạm kỷ luật)… thì vi phạm hành chính là loại vi phạm pháp luật phổ biến nhất trong đời sống xã hội hiện nay. Thuật ngữ “vi phạm hành chính” lần đầu tiên được pháp luật hành chính Việt Nam định nghĩa trong Điều lệ xử phạt vi cảnh ban hành kèm theo Nghị định số 143-CP của Hội đồng Chính phủ ngày 27/5/1977 với tên gọi “phạm pháp vi cảnh”. Theo đó, Điều 2 của Điều lệ xử phạt vi cảnh giải thích “phạm pháp vi cảnh” là những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác”.
Sau đó, ngày 07/12/1989, Hội đồng nhà nước ban hành Pháp lệnh số 28- LCT/HĐNN8 về xử phạt vi phạm hành chính, đây là văn bản pháp luật đầu tiên đề cập đến thuật ngữ “vi phạm hành chính”. Điều 1 của Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 giải thích: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. 7 Có thể thấy nội hàm của thuật ngữ “vi phạm hành chính” trong Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 rộng hơn so với thuật ngữ “phạm pháp vi cảnh” trong Nghị định số 143-CP. Theo Điều lệ xử phạt vi cảnh, có 3 dấu hiệu để xác định một hành vi là “phạm pháp vi cảnh” như sau: (i) là hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội; (ii) có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng và (iii) chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác.
Nếu thiếu một hoặc một số dấu hiệu nêu trên thì không được coi là “phạm pháp vi cảnh”. Trong khi đó, theo định nghĩa của Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 thì hành vi bị coi là vi phạm hành chính phải có đầy đủ các dấu hiệu sau: (i) do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý; (ii) xâm phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và (iii) theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính. Đến ngày 06/7/1995, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh số 41-L/CTN xử lý vi phạm hành chính mới thay thế cho Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. So với trước đây, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 không đưa ra quy định giải thích thuật ngữ “vi phạm hành chính” một cách trực tiếp mà lại quy định gián tiếp qua khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính”.
Theo khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Tuy không đưa ra định nghĩa “vi phạm hành chính” nhưng thông qua định nghĩa “xử phạt vi phạm hành chính” có thể thấy nội hàm của thuật ngữ “vi phạm hành chính” trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 cũng tương tự nhau. 8 Vào ngày 02/7/2002, Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa 10 đã ban hành Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10 về việc xử lý vi phạm hành chính (được sửa đổi, bổ sung vào năm 2007, 2008) thay thế cho Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995. Pháp lệnh này cũng không trực tiếp đưa ra khái niệm “vi phạm hành chính” nhưng thông qua định nghĩa “xử phạt vi phạm hành chính” để “ngầm” giải thích thuật ngữ “vi phạm hành chính” như sau: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính” (khoản 2 Điều 1).
Vào ngày 20/6/2012, Quốc hội khóa 13 ban hành Luật xử lý vi phạm hành chính thay thế cho Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Đây là đạo luật đầu tiên quy định về vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta. Đạo luật này đã quay lại cách quy định như Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 để đưa ra một định nghĩa rõ ràng về “vi phạm hành chính” tại khoản 1 Điều 2 như sau: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Như vậy, vi phạm hành chính theo Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có các dấu hiệu sau: (i) là hành vi có lỗi; (ii) xâm hại đến hoạt động quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm; (iii) theo quy định phải bị xử phạt vi phạm hành chính.
Tuy nhiên, theo một số nhà nghiên cứu thì định nghĩa “vi phạm hành chính” trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 vẫn tồn tại một số điểm chưa hợp lý. Cụ thể như sau: Một là, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 chưa làm rõ khách thể của vi phạm hành chính, dẫn đến gây nhầm lẫn khách thể là quy định của pháp 9 luật về quản lý nhà nước. Theo lý luận về pháp luật, khách thể của vi phạm pháp luật là các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ bị hành vi vi phạm pháp luật xâm phạm đến. Do đó, định nghĩa của luật cho rằng khách thể của vi phạm hành chính là các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước là chưa chính xác.
Bên cạnh đó, các nhà nghiên cứu còn cho rằng nội hàm của “quản lý nhà nước” là vô cùng rộng, chính vì vậy khi đồng nhất khách thể của vi phạm hành chính với “trật tự quản lý nhà nước” dễ tạo ra sự lúng túng khi tiếp cận khái niệm khoa học, bởi suy cho cùng tất cả các ngành luật đều bảo vệ “trật tự quản lý nhà nước” chứ không chỉ có ngành luật hành chính. Hai là, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 sử dụng cụm từ “mà không phải là tội phạm” để phân biệt vi phạm hành chính với vi phạm hình sự (tội phạm) dễ làm cho các chủ thể có thẩm quyền hiểu lầm rằng mình có thẩm quyền xác định hành vi nào là tội phạm, hành vi nào là vi phạm hành chính trong khi thẩm quyền xác định các loại vi phạm pháp luật thuộc về nhà làm luật chứ không phải là các chủ thể áp dụng pháp luật. Ba là, điều kiện thứ ba để xác định vi phạm hành chính đó là “phải bị xử phạt hành chính”, tức là hành vi vi phạm phải chịu ít nhất một trong các hình thức xử phạt tại Điều 21 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Tuy nhiên, quy định này chưa phù hợp ở cả góc độ khoa học lẫn góc độ thực tiễn bởi lẽ theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì không phải mọi vi phạm hành chính đều bị xử phạt vi phạm hành chính, chẳng hạn các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 65 như: không xác định được đối tượng vi phạm hành chính, cá nhân vi phạm hành chính chết, mất tích, tổ chức vi phạm hành chính đã giải thể, phá sản trong thời gian xem xét ra quyết định xử phạt.
Trong khi đó nếu phân tích kỹ có thể thấy định nghĩa “vi phạm hành chính” trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã thiếu đi một chế tài hành chính quan trọng đó là “các biện pháp khắc phục hậu quả”. Do đó, định nghĩa “vi phạm 10 hành chính” trong đạo luật này vừa không thống nhất với các quy định khác của Luật vừa không phù hợp với thực tế xử phạt vi phạm hành chính [14, tr. Trật tự đô thị là sự điều chỉnh, sắp xếp các quan hệ xã hội đô thị hoạt động theo một quy tắc, quy chuẩn phù hợp các quy định của pháp luật hiện hành để đảm bảo cho môi trường dân sự đô thị được phát triển bền vững theo những nguyên tắc nhất định. Ở nước ta, Nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội theo đúng quy tắc, quy chuẩn của pháp luật hiện hành vì vậy để đánh giá đô thị đó có trật tự hay không thì sẽ căn cứ vào nhiều yếu tố.
Trong các yếu tố đó có các văn bản quy phạm pháp luật ban hành, năng lực của chủ thể quản lý, quy hoạch tổng thể của địa phương… Qua đó, có thể rút ra khái niệm về “vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự đô thị” như sau: “Vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự đô thị là hành vi do cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện, xâm hại đến các quan hệ xã hội trong lĩnh vực trật tự đô thị được pháp luật hành chính bảo vệ và theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”. Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 mặc dù có đưa ra khái niệm “vi phạm hành chính” nhưng lại không đưa ra khái niệm về “xử phạt vi phạm hành chính”.