Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tại sao phải phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước 1. Đây là xu thế tất yếu khách quan, một yêu cầu phát triển kinh tế Sau khi miền Nam Việt Nam được hoàn toàn giải phóng (năm 1975) và đất nước thống nhất (năm 1976) cơ chế quản lý kinh tế ở nước ta là cơ chế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp. Nhà nước quản lý nền kinh tế chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính, thông qua chế độ “cấp phát – giao nộp”.
Các cơ quan hành chính can thiệp quá sâu vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhưng lại không chịu trách nhiệm gì về vật chất đối với các quyết định của mình. Những thiệt hại vật chất do các quyết định không đúng gây ra thì NSNN phải gánh chịu. Đồng thời nhà nước quản lý kinh tế thông qua chế độ bao cấp. Bao cấp qua giá: Nhà nước quyết định giá trị tài sản, thiết bị, vật tư, hàng hóa thấp hơn giá trị thực của chúng nhiều lần so với giá trị thị trường.
Với giá thấp như vậy, coi như một phần những thứ đó được cho không. Bao cấp qua chế độ tem phiếu (tiền lương hiện vật): Nhà nước quy định chế độ phân phối vật phẩm tiêu dùng cho cán bộ, công nhân viên, công nhân theo định mức qua hình thức tem phiếu. Chế độ tem phiếu thủ tiêu động lực kích thích người lao động và phá vỡ nguyên tắc phân phối theo lao động. Bao cấp qua chế độ cấp phát vốn của ngân sách nhưng không có chế tài ràng buộc trách nhiệm vật chất đối với các đơn vị được cấp vốn.
Điều đó vừa làm tăng gánh nặng đối với NSNN vừa làm cho sử dụng vốn kém hiệu quả, nảy sinh cơ chế “xin cho”. Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khoá V họp bàn và 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quyết định một vấn đề cực kỳ quan trọng: xoá bỏ quan liêu, bao cấp, chuyển hẳn sang hạch toán kinh tế và kinh doanh xã hội chủ nghĩa. Điều chỉnh mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP, thực hiện chế độ phân cấp ngân sách trên cơ sở ba cấp cùng làm chủ, bảo đảm sự nhất trí giữa ba lợi ích (toàn xã hội, tập thể, cá nhân người lao động), tạo điều kiện cho địa phương chủ động khai thác các tiềm năng để phát triển kinh tế địa phương, tăng nguồn thu và chủ động bố trí NSĐP. Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khoá V là một mốc đánh dấu bước trưởng thành vượt bậc của Đảng và nhân dân ta trên mặt trận quản lý kinh tế, bước đầu thực hiện việc phân cấp quản lý NSNN.
Điều này phù hợp với những quy luật phát triển khách quan về kinh tế, và cùng là phù hợp trong chặng đường đầu tiên của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Phân cấp quản lý ngân sách nhằm phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp trong quản lý ngân sách Nhà nước Việc phân cấp quản lý thể hiện việc phân định rõ phạm vi của vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm quyền hạn của NSTW và NSĐP trong hệ thống ngân sách. Tổ chức quản lý theo hướng đảm bảo tập trung các nguồn thu lớn vào NSTW để thực hiện nhiệm vụ chi quan trọng có tính chất điều chỉnh vĩ mô của cả nền kinh tế, chi NSĐP được phân giao cụ thể, rõ ràng, ổn định các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền địa phương. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý ngân sách Nhà nước Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa để không ngừng từng bước đổi mới và nâng cao dần chất lượng và hiệu quả quản 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com lý NSNN phù hợp với mục tiêu chung trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế.
Chất lượng và hiệu quả quản lý NSNN, trước hết phụ thuộc rất lớn vào phạm vi điều chỉnh của Luật Ngân sách và nhiều chính sách hướng dẫn thực hiện NSNN, cho nên việc phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với thực tế tình hình kinh tế - xã hội để tăng tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách như: thu ngân sách phải tập trung có trọng điểm, không được tùy tiện, chi ngân sách phải chủ động, không phải chịu sức ép phi tài chính trong khi điều hành. Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập, chấp hành và quyết toán) phải rõ mục đích sử dụng, có giá trị phân tích. Đặt công tác lập ngân sách đúng vị trí quan trọng của nó, chấm dứt tình trạng tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc lập dự toán thu, chi tài chính của đơn vị, cơ quan. Muốn vậy, trong quản lý ngân sách đòi hỏi phải tiến hành một loạt biện pháp đồng bộ như hoàn chỉnh chế độ, chính sách, có định hướng dứt khoát thể hiện trong chính sách tài khóa, ngoài ra còn tiến hành hoàn chỉnh các mối quan hệ giữa các cơ quan hữu quan để tạo môi trường thuận lợi trong hoạt động ngân sách.
Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm vận hành đồng bộ hệ thống ngân sách địa phương Sự tồn tại của hệ thống NSNN là sự tồn tại thống nhất cơ bản về phân giao nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền và các cơ quan chức năng các cấp đối với các vấn đề thuộc về NSNN.Theo quy định của Luật NSNN thì NSTW giữ vai trò chủ đạo, đồng thời thực hiện nguyên tắc phân định rõ các nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với NSĐP. Quá trình đó luôn đảm bảo nguyên tắc thống nhất tập trung dân chủ trong tổ chức hệ thống ngân sách, xuyên suốt từ trung ương xuống địa phương về chế độ, chính sách, định mức, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp quản lý ngân sách. Đó là điều kiện quan trọng để đưa mọi hoạt động thu, chi của NSNN ở các cấp vào nề nếp 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com theo đúng quỹ đạo quản lý kinh tế - tài chính của Nhà nước. Có như vậy mới khắc phục tình trạng chồng chéo, cục bộ thiếu nhất quán và không bao quát các mặt trong quản lý ngân sách của các cấp, phát huy thế chủ động sáng tạo và đảm bảo tính độc lập tương đối của NSĐP, khai thác nuôi dưỡng nguồn thu và bố trí chỉ tiêu hợp lý.
Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm hạn chế thất thoát, lãng phí trong quản lý ngân sách Nhà nước Thực hiện triệt để nguyên tắc tiết kiệm thu, chi theo dự toán, chế độ định mức, hạn chế thất thoát, lãng phí, chống tham nhũng NSNN là nhằm nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách quản lý và điều hành NSNN. Nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách luôn gắn liền với công tác tổ chức lại nguồn thu, cơ cấu lại nội dung chi, đẩy mạnh công tác xã hội hóa, cải tiến công nghệ quản lý, đổi mới quy trình lập, chấp hành, cấp phát, thanh toán và quyết toán NSNN. Nội dung của việc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm và vai trò của ngân sách Nhà nước Khi nói về khái niệm NSNN thì có rất nhiều quan niệm khác nhau, với từng thời kỳ và từng quốc gia khác nhau thì lại có những khái niệm khác nhau.
Theo các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì: “NSNN là một văn kiện tài chính mô tả các khoản thu, chi của Chính phủ, được thiết lập hàng năm”. Còn theo nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng: “Ngân sách là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của nhà nước”. Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà Nước” [9, Điều 1]. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Tuy có nhiều quan niệm về NSNN nhưng giữa chúng cũng có những điểm chung là: - NSNN là một đạo luật dự trù các khoản thu, chi của một chủ thể trong một thời gian nhất định, thường là một năm- gọi là năm tài chính.
- NSNN của một Quốc gia được cơ quan lập pháp của Quốc gia đó ban hành, nó là công cụ kinh tế của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là các con số, cũng không chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần, mà còn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của Nhà nước, biểu hiện các quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bố các nguồn lực và phân phối thu nhập. NSNN là một công cụ kinh tế quan trọng, Nhà nước sử dụng nhằm tác động vào nền kinh tế để thúc đẩy (kìm hãm) sự phát triển kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư. Thông qua việc lập, sử dụng NSNN bản chất của ngân sách được hình thành.
NSNN thể hiện quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế hàng hóa trong quá trình phân bổ, sử dụng nguồn lực của nền kinh tế phân phối lại thu nhập. Bản chất kinh tế của ngân sách gắn liền với bản chất chính trị và bản chất giai cấp cầm quyền. NSNN là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội, định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội. - NSNN điều tiết trong kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế.
NSNN là công cụ định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Vai trò của NSNN Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thì vai trò NSNN cũng được thể hiện khác nhau tùy theo từng thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế quản lý tương ứng với từng thời kỳ đó.