Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TẠI BỆNH VIỆN CÔNG LẬP 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của bệnh viện công lập 1. Khái niệm bệnh viện công lập Chương trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính Nhà nước và đơn vị sự nghiệp giai đoạn 2004- 2005 ban hành kèm theo Quyết định số 08/2004/QĐ-TTg ngày 15/01/2004 của Thủ tướng Chính phủ đã chỉ ra: “Đơn vị sự nghiệp là những đơn vị hoạt động trong các lĩnh vực sự nghiệp giáo dục; khoa học công nghệ; môi trường; y tế; văn hóa nghệ thuật; thể dục thể thao; sự nghiệp kinh tế; dịch vụ việc làm. do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập.
Các đơn vị sự nghiệp được Nhà nước đầu tư cơ sở vật chất, bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên để thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn được giao”. Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu, theo đó “Đơn vị sự nghiệp có thu là những đơn vị do Nhà nước thành lập, hoạt động có thu nhằm thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân. Các đơn vị này hoạt động trong các lĩnh vực sự nghiệp giáo dục; khoa học công nghệ; môi trường; y tế; văn hóa nghệ thuật; thể dục thể thao; sự nghiệp kinh tế; dịch vụ việc làm.”(Chính phủ (2006)) Theo khái niệm này, các tiêu chí để xác định đơn vị sự nghiệp có thu đó là: có văn bản ra quyết định thành lập đơn vị sự nghiệp của cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương hoặc địa phương; được Nhà nước cấp một phần kinh phí để hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn và được phép thực hiện một số khoản thu theo quy định của pháp luật; có tổ chức bộ máy, biên chế và bộ máy quản lý tài chính kế toán theo chế độ hiện hành; có mở tài khoản tại kho bạc Nhà nước. 5 Tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ đưa ra khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo đó “Đơn vị sự nghiệp công lập là những đơn vị do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập (đơn vị dự toán độc lập, có con dấu và tài khoản riêng, có tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của Luật kế toán), hoạt động trong các lĩnh vực sự nghiệp giáo dục- đào tạo dạy nghề, sự nghiệp y tế, đảm bảo xã hội, sự nghiệp văn hóa thông tin, sự nghiệp thể dục thể thao, sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác.” (Chính phủ (2006)) Như vậy, khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập mới đưa ra về cơ bản thống nhất với các khái niệm trước đây. Tuy nhiên việc xóa bỏ khái niệm đơn vị sự nghiệp có thu theo Nghị định 10/2002/NĐ-CP cũng là một bước chuyển quan trọng. Theo đó, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính không chỉ áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có nguồn thu mà còn được áp dụng đối với cả các đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu hoặc có nguồn thu ít. Theo Nghị định 85/2012/NĐ-CP ngày 15 tháng 10 năm 2012 về “cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp y tế công lập và giá dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh của các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh công lập” thì: “Đơn vị sự nghiệp y tế công lập” là tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập và quản lý theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, con dấu, tài khoản và tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của pháp luật về kế toán để thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công hoặc phục vụ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực chuyên môn y tế như: Y tế dự phòng; khám bệnh, chữa bệnh; điều dưỡng và phục hồi chức năng; giám định y khoa, pháp y, pháp y tâm thần; y dược cổ truyền; kiểm nghiệm dược, mỹ phẩm, trang thiết bị y tế; an toàn vệ sinh thực phẩm; dân số - kế hoạch hóa gia đình; sức khỏe sinh sản; truyền thông giáo dục sức khỏe (sau đây gọi tắt là đơn vị sự nghiệp y tế).
(Chính phủ (2012)) 6 Như vậy, Đơn vị sự nghiệp y tế công lập là cơ sở y tế công lập thuộc hệ thống y tế quốc dân được Nhà nước thành lập và đầu tư về kinh phí và cơ sở vật chất, hoạt động chủ yếu bằng nguồn NSNN hoặc các khoản đóng góp phi vụ lợi nhằm cung cấp các dịch vụ có chất lượng cao phục vụ cho sự nghiệp chăm sóc sức khỏe và nhu cầu phát triển của đất nước. Từ khái niệm đơn vị y tế công lập có thể đưa ra khái niệm bệnh viện công lập: là đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực y tế được xác định dựa vào các tiêu chuẩn sau: Có văn bản quyết định thành lập của cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương hoặc địa phương; được Nhà nước cung cấp kinh phí và tài sản để thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn và được phép thực hiện một số khoản thu theo quy định của Nhà nước; có tổ chức bộ máy, biên chế và bộ máy quản lý tài chính kế toán theo chế độ Nhà nước quy định; là đơn vị độc lập, có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng mở tại Kho bạc Nhà nước. Đặc điểm bệnh viện công lập Các đơn vị bệnh viện công lập hoạt động trong ngành y tế, với quy mô hoạt động khác nhau, đều có một số đặc điểm nhất định như sau: Một là, đơn vị bệnh viện công lập là một tổ chức hoạt động theo nguyên tắc cung cấp dịch vụ công chứ không vì mục tiêu lợi nhuận. Đây là những đơn vị do Nhà nước thành lập, hoạt động mục tiêu chủ yếu giúp Nhà nước thực hiện vai trò của mình trong việc điều hành các hoạt động kinh tế - văn hoá - xã hội theo hướng hiệu quả công bằng.
Nhà nước tổ chức duy trì và tài trợ cho các hoạt động của các đơn vị sự nghiệp nhằm mục đích cung cấp cho xã hội những sản phẩm dịch vụ đặc biệt để hỗ trợ cho các ngành, các lĩnh vực kinh tế hoạt động bình thường, nâng cao dân trí, bồi dưỡng nhân tài, bảo đảm nguồn nhân lực, thúc đẩy hoạt động kinh tế phát triển và đạt hiệu quả cao hơn, bảo đảm và không ngừng nâng cao đời sống, sức khoẻ, văn hoá, tinh thần của nhân dân. Vì vậy, quá trình hoạt động của các đơn vị bệnh 7 viện công lập chủ yếu là cung cấp dịch vụ công thực hiện chức năng và các nhiệm vụ do Nhà nước giao là chính chứ không nhằm mục đích lợi nhuận như các doanh nghiệp trong nền kinh tế. Hai là, sản phẩm của đơn vị bệnh viện công lập là sản phẩm mang lại lợi ích chung, có tính bền vững và gắn bó hữu cơ với quá trình tạo ra của cải vật chất Những sản phẩm, dịch vụ do hoạt động sự nghiệp y tế tạo ra chủ yếu là những sản phẩm có giá trị về sức khoẻ, văn hoá, đạo đức và các giá trị xã hội… Những sản phẩm này là sản phẩm có thể ở dạng vật chất hoặc phi vật chất có thể dùng chung cho nhiều người. Nhìn chung, đại bộ phận các sản phẩm của đơn vị sự nghiệp y tế là những sản phẩm có tính phục vụ không chỉ bó hẹp trong một ngành một lĩnh vực mà những sản phẩm đó khi tiêu dùng thường có tác dụng lan toả, truyền tiếp.
Những “hàng hoá công cộng” từ hoạt động sự nghiệp không những có giá trị, giá trị sử dụng mà nó còn có giá trị xã hội rất cao. Việc sử dụng những loại sản phẩm này giúp cho quá trình sản xuất của cải vật chất được thuận lợi và có hiệu quả hơn. Đối với hoạt động sự nghiệp y tế mang lại sức khoẻ, tri thức, những hiểu biết cần thiết, giúp cho sự phát triển toàn diện của con người - nhân tố quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội đất nước. Vì vậy, hoạt động sự nghiệp y tế luôn gắn bó hữu cơ và có tác động tích cực đến quá trình tái sản xuất xã hội.
Ba là, hoạt động của đơn vị bệnh viện công lập luôn gắn liền và bị chi phối bởi các chương trình phát triển kinh tế xã hội. Với chức năng của mình, Chính phủ luôn tổ chức duy trì và bảo đảm hoạt động sự nghiệp y tế để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội. Để thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội nhất định, Chính phủ thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia như: Chương trình chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, Chương trình dân số kế hoạch hoá gia đình, Chương trình phòng chống 8 một số bệnh dịch nguy hiểm và HIV/AIDS, Chương trình xoá đói giảm nghèo… Với những chương trình mục tiêu quốc gia này chỉ có nhà nước mà cụ thể ở đây là các đơn vị sự nghiệp, bệnh viện công lập mới có thể thực hiện một cách triệt để và có hiệu quả bởi nếu để tư nhân thực hiện họ sẽ vì mục tiêu lợi nhuận là chính mà không quan tâm nhiều đến mục tiêu xã hội dẫn đến hạn chế việc tiêu dùng và kìm hãm sự phát triển hiệu quả công bằng xã hội. Bốn là, các đơn vị bệnh viện công lập có nguồn thu hợp pháp từ hoạt động sự nghiệp y tế Là tổ chức do Nhà nước thành lập thực hiện nghiệp vụ chuyên môn, cung cấp những dịch vụ công nhằm thoả mãn nhu cầu thiết yếu của người dân.
Nhìn chung, nguồn tài chính cơ bản phục vụ cho hoạt động của các đơn vị sự nghiệp này do ngân sách nhà nước cấp. Tuy nhiên, với sự đa dạng của hoạt động sự nghiệp trong lĩnh vực y tế cũng như những khó khăn của NSNN và với mục tiêu để đảm bảo tính hiệu quả trong các hoạt động của các đơn vị bệnh viện, Nhà nước đã cho phép đơn vị sự nghiệp, bệnh viện công lập thực hiện cơ chế tự chủ tài chính thông qua việc giao cho họ quyền được khai thác nguồn thu trong phạm vi chức năng và nhiệm vụ của đơn vị và được bố trí một số khoản chi một cách chủ động.