Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. Những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 1.1 Khái niệm và đặc điểm của giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Về khái niệm: Khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ. Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 ghi nhận: "Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 thì “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là khiếu nại về đất đai) là một trong những nhóm quan hệ đất đai diễn ra thường xuyên, phức tạp, nhạy cảm, ảnh hưởng sâu rộng đến tình hình an ninh, chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi địa phương. Vì vậy, các cấp 10 chính quyền tuy đã có nhiều quan tâm, cố gắng trong công tác chỉ đạo, giải quyết các vụ việc khiếu nại về đất đai, nhưng đây vẫn là một trong những nội dung quản lý đất đai có sức ép và là trách nhiệm rất lớn cho cơ quan nhà nước. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một trong những nội dung quản lý hết sức quan trọng của công tác quản lý nhà nước về đất đai. Giải quyết khiếu nại về đất đai nhằm giải quyết các mâu thuẫn trong quan hệ đất đai, nó liên quan đến nhiều vấn đề phức tạp thuộc về pháp luật và những quan hệ xã hội khác, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các tổ chức, cá nhân… vì vậy đã thu hút sự quan tâm, chú ý của cả xã hội.
Để giải quyết một vụ việc khiếu nại về đất đai không gây bức xúc trong quần chúng nhân dân, đạt được mục tiêu, đảm bảo được tính khả thi trong thực tiễn đòi hỏi tổng hợp nhiều yếu tố: đó là xử lý nghiêm các trường hợp cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại về đất đai; đó là tuyên truyền sâu rộng, đúng trọng tâm các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, pháp luật về đất đai; đó là hoàn thiện các quy định liên quan đến nội dung, quy trình giải quyết khiếu nại về đất đai. Tuy nhiên, có một yếu tố hết sức quan trọng đó là phải nâng cao chất lượng giải quyết các khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại về đất đai sẽ giúp cho Nhà nước hoàn thiện các chính sách, xác lập mối quan hệ bình đẳng, công bằng giữa Nhà nước với công dân và tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền đúng nghĩa. Từ định nghĩa trên, chúng ta có thể xác định khiếu nại về đất đai như sau: Đối tượng của khiếu nại: Là quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai.
Khi người khiếu nại cho rằng, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính trong quản lý đất đai xâm 11 hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì có quyền khiếu nại, yêu cầu chấm dứt, cải sửa, thu hồi, huỷ bỏ quyết định hành chính, hành vi hành chính đó, thậm chí phải bồi thường thiệt hại xảy ra. Điều 207 Luật Đất đai số 45/2012/QH13, Điều 97 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ “Quy định chi tiết thi hành một số điều, khoản của Luật Đất đai số 45/2013/QH13”, quy định hành vi vi phạm pháp luật về đất đai khi thi hành công vụ trong lĩnh vực đất đai bao gồm: vi phạm quy định về hồ sơ và mốc địa giới hành chính có 02 hành vi; vi phạm quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là 03 hành vi; 03 vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; vi phạm quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bao gồm các hành vi: “Không thông báo trước cho người có đất bị thu hồi theo quy định tại Điều 67 của Luật Đất đai; không công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; b) Không thực hiện đúng quy định về tổ chức lấy ý kiến đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; c) Thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không đúng đối tượng, diện tích, mức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất thu hồi; làm sai lệch hồ sơ thu hồi đất; xác định sai vị trí và diện tích đất bị thu hồi trên thực địa; d) Thu hồi đất không đúng thẩm quyền; không đúng đối tượng; không đúng với quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”; Vi phạm quy định về trưng dụng đất có 02 hành vi; vi phạm quy định về quản lý đất do được Nhà nước giao để quản lý là 03 hành vi; và 08 vi phạm quy định về thực hiện trình tự, thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất. 12 Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (Khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011) thuộc phạm vi quy định đã nêu trên. Như vậy, có rất nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính trong công tác quản lý nhà nước về đất đai, nhưng chỉ những quyết định hành chính, hành vi hành chính theo quy định tại Điều 207 Luật Đất đai số 45/3012/QH13, Điều 97 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ “Quy định chi tiết thi hành một số điều, khoản của Luật Đất đai số 45/2013/QH13” được điều chỉnh theo pháp luật về đất đai; các quyết định hành chính, hành vi hành chính khác trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai điều chỉnh theo Luật khiếu nại, tố cáo.
Nội dung khiếu nại về đất đai: Nội dung khiếu nại về đất đai của các tổ chức, cá nhân rất đa dạng, phức tạp, nhưng chủ yếu khiếu nại các vi phạm theo quy định tại điểm c, d khoản 4 Điều 97 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: - Việc thu hồi đất không đúng đối tượng, không đúng diện tích. - Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không đúng đối tượng hoặc không dựa trên thực địa. Người có diện tích đất bị thu hồi lớn nhưng lại được bồi thường, hỗ trợ tái định cư ít hơn so với người có diện tích đất bị thu hồi nhỏ hơn. - Việc thu hồi đất không đúng thẩm quyền, không theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, công bố công khai.
- Việc làm giả hồ sơ đất để thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. 13 Đặc điểm khiếu nại về đất đai: Khiếu nại về đất đai chủ yếu xuất phát từ việc quyền và lợi ích của chủ thể được nhà nước giao quyền sử dụng đất, cho thuê đất bị xâm phạm bởi quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong quản lý về đất đai. Chủ thể được nhà nước giao quyền sử dụng, cho thuê đất khiếu nại đến cơ quan, cá nhân có thẩm quyền quản lý về đất đai, đây là mối quan hệ đối kháng, phát sinh trong hoạt động hành chính và có yếu tố vi phạm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước về đất đai. Mâu thuẫn đối kháng giữa chủ thể được nhà nước giao quyền sử dụng đất, cho thuê đất với cơ quan, tổ chức cá nhân quản lý nhà nước về đất đai là một hiện tượng xã hội phát sinh nhiều và phức tạp nhất hiện nay.
Việc khiếu nại của chủ thể được giao quyền sử dụng đất đối với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thể hiện tính dân chủ, công bằng của Hiến pháp và pháp luật trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Về chủ thể: Chủ thể của khiếu nại về đất đai là chủ thể của quyền quản lý và quyền sử dụng đất mà không phải là chủ thể của quyền sở hữu. Điều này đã được khẳng định qua các Hiến pháp. Cụ thể là Điều 53 và khoản 1 Điều 54 Hiến pháp năm 2013: “Điều 53 Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật.” Do đó, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai chủ yếu là khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức về quyền quản lý và quyền sử dụng đất khi cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính có dấu hiệu vi phạm pháp luật về đất đai trong công tác quản lý nhà nước khi thi hành công vụ. Về nội dung: các khiếu nại về đất đai với nội dung rất đa dạng và phức tạp do phát sinh trong thực tiễn sinh hoạt và hoạt động mọi mặt của đời sống, kinh tế, xã hội. Do tính đa dạng và phong phú của đời sống sinh hoạt, kinh tế xã hội mà nội dung khiếu nại cũng đa dạng và phong phú theo.
