Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1. Các khái niệm liên quan đến đề tài 1. Khái niệm về chính sách Theo nghiên cứu của Nguyễn Khánh Chi thì “Chính sách” là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các tài liệu, trên các phương tiện truyền thông và trong đời sống xã hội. Có thể thấy khó có thể đưa ra một định nghĩa duy nhất đúng về chính sách.
Theo cách hiểu thông thường, chính sách bao gồm một tập hợp các quyết định hoặc được nhìn nhận như là một sự định hướng hành động cho các chủ thể xã hội: Theo từ điển tiếng Anh (Oxford English Dictionary) “chính sách” là “một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách. Theo sự giải thích này, chính sách không đơn thuần chỉ là một quyết định để giải quyết một vấn đề cụ thể, mà nó là một đường lối hay phương hướng hành động. Hugh Heclo (năm 1972) định nghĩa “một chính sách có thể được xem như là một đường lối hành động hoặc không hành động thay vì những quyết định hoặc các hành động cụ thể”. Smith (năm 1976) cho rằng “khái niệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định hành động hoặc không hành động, thay vì những tác động của các lực lượng có quan hệ với nhau”.
Theo Từ điển tiếng Việt, “chính sách” được hiểu là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra” [25, tr. Chúng tôi sẽ sử dụng khái niệm này trong quá trình nghiên cứu luận văn. Khái niệm về chính sách công Theo tiến trình lịch sử, những quan tâm đầu tiên về chính sách công xuất hiện cùng với sự ra đời của nền dân chủ Hy Lạp, nhưng khoa học chính sách chỉ mới nổi lên từ giữa thế kỷ XIX, lúc mà khoa học chính trị bắt đầu 6 chuyển trọng tâm nghiên cứu từ triết học - chính trị sang nghiên cứu các thể chế, cơ cấu tổ chức nhà nước, thái độ và hành vi ứng xử của các tổ chức và các cá nhân với nhau trong hoạt động kinh tế, xã hội. Nhiều nhà khoa học trong thời kỳ này đã đi sâu nghiên cứu về các chuẩn mực giá trị hoặc hành vi của chính phủ với mục đích lựa chọn nội dung, phương thức hoạt động nhằm thoả mãn các nhu cầu của đời sống nhân dân.
Những tư tưởng mới này là nguyên nhân gây ra các cuộc tranh luận gay gắt về vai trò của nhà nước, về quyền và nghĩa vụ của công dân và nhà nước. Đồng thời, sau các cuộc chiến tranh thuộc địa, hàng loạt các nước bị tàn phá có nhu cầu cơ cấu lại nhà nước của mình, các thể chế quốc tế mới cũng được thiết lập đã dẫn đến sự ra đời của một cách tiếp cận mới về công bằng, bình đẳng, về việc tìm kiếm các giá trị và biện pháp phát triển kinh tế - xã hội. Bối cảnh đặc biệt này làm nảy sinh một số cách tiếp cận mới về khoa học chính sách. Một số cách tiếp cận tập trung vào các hành vi ứng xử ở cấp vi mô, vào khía cạnh tâm lý của quần chúng, của các cử tri và nhà lãnh đạo; một số khác lại tập trung vào những đặc điểm văn hoá, xã hội và một số lại tập trung vào bản chất dân tộc và tính toàn cầu.
Chính các cách tiếp cận theo hướng đổi mới trên đây đã tạo ra cơ sở nền tảng cho sự ra đời của khoa học chính sách. Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” [7; p. Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp những hiểu biết sâu sắc về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà nước. Tuy nhiên, định nghĩa này cũng đã chỉ ra những dấu hiệu nhận biết nhất định về chính sách công.
Thứ nhất, chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước.Điều này có nghĩa là các quyết định của các doanh nhân, các tổ chức từ thiện, các nhóm lợi ích, các cá nhân trong xã hội 7 không phải là chính sách công. Khi nói về chính sách công thì phải hiểu rằng đó là các hành động của nhà nước. Cho dù trong thực tế, các hoạt động của các chủ thể phi nhà nước có thể hoặc chắc chắn ảnh hưởng đến những gì nhà nước làm, nhưng bản thân những quyết định hoặc các hoạt động của các chủ thể đó không tạo nên chính sách công. Chính sách công là biện pháp mà nhà nước thực hiện trên thực tế để tác động điều chỉnh hành vi của mọi đối tượng nhằm đạt mục tiêu mong muốn.
Thứ hai, chính sách công bao gồm sự lựa chọn cơ bản từ phía nhà nước theo hướng làm hoặc không làm gì. Quyết định này được cán bộ, công chức nhà nước và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Nói một cách đơn giản hơn, chính sách công là sự lựa chọn tối ưu của nhà nước đối với một đường lối hành động. Quan niệm về “không làm gì” có nghĩa là nhà nước quyết định không tạo ra một chương trình mới, hoặc đơn giản chỉ là duy trì tình trạng hiện tại của một quá trình kinh tế - xã hội.
Mặc dù vậy, chúng ta phải coi đây là các quyết định có tính toán. William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa cụ thể hơn, chính sách công “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền “ [7; p. Theo William Jenkins, chính sách công là một quá trình chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng cho thấy một các rõ ràng chính sách công là “một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau”. Vì trên thực tế, hiếm khi nhà nước giải quyết một vấn đề công bằng một quyết định đơn lẻ, mà hầu hết đều phải bao gồm hàng loạt các quyết định khác nhau.
Do đó, để hiểu một cách đầy đủ về chính sách của nhà nước cần xem xét tất cả quyết định của các cá nhân, cơ quan nhà nước liên quan đến lĩnh vực công mà chính sách hướng tới thực hiện. Hơn nữa, định nghĩa chính sách công của W. Jenkins cũng xem quá 8 trình chính sách là hành vi định hướng mục tiêu của nhà nước. Theo giác độ này, các chính sách công là các quyết định do nhà nước ban hành để xác định mục tiêu và các phương tiện (hay giải pháp) để đạt mục tiêu đó.
Điều này cung cấp một số phương pháp đánh giá chính sách công về sự thích đáng của mục tiêu và mối quan hệ phù hợp giữa mục tiêu và phương tiện thực hiện. Từ nghiên cứu những cách tiếp cận trên đây về chính sách công của các tác giả, có thể đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: “Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội”. Khái niệm trên vừa thể hiện đặc trưng của chính sách công là do nhà nước chủ động xây dựng để tác động trực tiếp lên các đối tượng quản lý một cách tương đối ổn định, cho thấy bản chất của chính sách công là công cụ định hướng cho hành vi của các cá nhân, tổ chức phù hợp với thái độ chính trị của nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội. Để đạt được mục tiêu đề ra, trước hết chính sách phải tồn tại trong thực tế, nghĩa là chính sách phải thể hiện được vai trò định hướng hành động theo những mục tiêu nhất định.
Điều kiện tồn tại của một chính sách công là tổng hoà những tác động tích cực của hệ thống thể chế do nhà nước thiết lập và tinh thần nghiêm túc thực hiện, tự chủ, sáng tạo của các chủ thể tham gia giải quyết vấn đề chính sách trong một phạm vi không gian và thời gian nhất định. Điều kiện bảo đảm cho sự tồn tại được thể hiện bằng các nguồn lực con người, nguồn lực tài chính, môi trường chính trị, pháp lý, văn hóa xã hội và cả sự bảo đảm bằng nhà nước. Thực hiện chính sách công Việc tổ chức thực hiện chính sách là quá trình biến các chính sách thành những kết quả, trên thực tế là các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nước, nhằm hiện thực hóa những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. Công tác tổ chức thực hiện 9 chính sách nếu không được tiến hành tốt, dễ dẫn đến sự thiếu tin tưởng, thậm chí sự chống đối của nhân dân đối với Nhà nước.
Điều này hoàn toàn bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây ra những khó khăn cho Nhà nước trong công tác quản lý. Có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính sách chưa phát sinh, bộc lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức thực hiện mới phát hiện. Quá trình thực hiện chính sách với những hành động thực tiễn sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống. Tổ chức thực hiện chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hoá ý chí của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định hướng.
Tổ chức thực hiện chính sách có vị trí rất quan trọng, nó là một khâu hợp thành chu trình chính sách, nếu khuyết thiếu công đoạn này thì chu trình chính sách không thể tồn tại vì nó là trung tâm kết nối các bước trong chu trình chính sách thành một hệ thống, nhất là với thực hiện chính sách, bước này là bước quan trọng không thể thiếu vì nó là khâu hiện thực hoá chính sách vào đời sống xã hội. Chúng ta đều nhận thấy hoạch định một chính sách tốt là hết sức khó khăn và trải qua rất nhiều công đoạn nhưng cho dù chính sách có tốt đến mấy nhưng không được tổ chức hay thực hiện kém thì nó cũng không mang lại hiệu quả, không đạt được mục tiêu mà uy tín của Nhà nước còn bị ảnh hưởng.