Chương 1 NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CHỦ YẾU VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của cán bộ, công chức hành chính 1. Khái niệm cán bộ, công chức hành chính 1. Khái niệm cán bộ: Ở CHDCND Lào, cán bộ là lực lượng chủ yếu trong các cơ quan hành chính nhà nước, trong đó đại số cán bộ có thể giữ các chức vụ khác nhau.
Thuật ngữ “cán bộ” xuất hiện nhiều trong các văn bản chính trị, pháp luật và quản lý nhà nước. Tuy nhiên, do trải qua các thế kỳ khác nhau nên khái niệm cán bộ cũng không hoàn toàn thống nhất. Khái niệm cán bộ xuất hiện trong đời sống xã hội Lào vào những năm 50-70 của thế kỷ XX, để chỉ một lớp người, những chiến sĩ cách mạng chịu hy sinh, gian khổ, đấu tranh giành độc lập dân tộc. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, thuật ngữ này được dùng phổ biến chỉ tất cả những người thoát ly tham gia hoạt động kháng chiến, để phân biệt với nhân dân.
Theo cách hiểu thông thường cán bộ được coi là tất cả những người thoát ly, làm việc trong bộ máy chính quyền nhà nước, Đảng, đoàn thể, quân đội. Dưới góc độ khoa học quản ý hành chính nhà nước, cán bộ được coi là những người có lương từ cán sự trở lên, để phân biệt với nhân viên có mức lương thấp hơn cán sự. Do tính chất đặc thù của nền công vụ Lào, khái niệm cán bộ được dùng với nhiều nghĩa khác nhau: - Khái niệm cán bộ gắn liền với những người được bầu vào các cấp lãnh đạo, chỉ huy từ cơ sở đến Trung ương (cán bộ lãnh đạo) để phân biệt với đảng viên thường, đoàn viên, hội viên hoặc “cán bộ” là những người làm công tác chuyên trách hưởng lương trong các tổ chức đảng, đoàn thể. - Cán bộ là những người giữ cương vị chỉ huy từ tiểu đội trưởng trở lên (cán bộ tiểu đội, đại đội, cán bộ tiểu đoàn, trung đoàn, sư đoàn v.v…) hoặc là sĩ quan từ cấp úy trở lên trong quân đội nhân dân Lào.
- Trong hệ thống bộ máy nhà nước, khái niệm cán bộ được hiểu với nghĩa trùng với khái niệm công chức, chỉ những người làm việc trong cơ quan nhà nước. Đồng thời, cán bộ cũng được hiểu là những người có chức vụ chỉ huy, phụ trách, 7 lãnh đạo. Tuy cách dùng, cách thức biểu đạt khái niệm cán bộ có khác nhau nhưng về cơ bản thuật ngữ cán bộ bao hàm nghĩa chính của nó là bộ khung, là nòng cốt, là lãnh đạo, là chỉ huy. Trong giai đoạn hiện nay, thuật ngữ “cán bộ” được dùng rất phổ biến, cụ thể là những người làm việc ở các cơ quan nhà nước, tổ chức Đảng, Đoàn thể quần chúng từ Trung ương đến địa phương (trừ những người làm việc trong lực lượng vũ trang nhân dân: công an, bộ đội) thường được gọi là cán bộ.
Ngoài ra, thuật ngữ “cán bộ” còn được dùng cho cả những người làm việc ở các doanh nghiệp nhà nước, tư nhân, các công ty, tổ chức quốc tế, v.v… nhằm mục đích phân biệt với thuật ngữ “công nhân, nông dân, nhân dân…” theo người dân thường dùng phổ biến ở Lào. Nhưng trong thực tế thì chưa có văn bản pháp luật nào đề cập đến khái niệm về cán bộ. Thuật ngữ này thường được dùng phổ biến ở các tài liệu của các cơ quan Đảng - công tác Đảng, Nhà nước về công tác cán bộ, Đoàn thể và những lời phát biểu, vận động nhân dân và người dân hay dùng gọi đối với những người của Đảng và Nhà nước xuống làm việc với người dân địa phương, như: cán bộ huyện, cán bộ tỉnh, cán bộ thuế, cán bộ tư pháp… Như vậy trong thực tế thì thuật ngữ cán bộ thường được hiểu một cách chung chung bao gồm tất cả những người làm việc trong cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng, đoàn thễ, không phân biệt chức vụ, chuyên môn, không phân biệt được cán bộ với công chức, mặc dù thuật ngữ “công chức” đã được văn bản pháp luật quy định nhưng lại không hay dùng. Thành thử nói đến cán bộ, nhưng thực chất lại là công chức.
Có thể nói, trong phạm vi quản lý nhà nước hoặc khu vực công (bao gồm cả các cơ quan của Đảng và Nhà nước và cơ quan Đoàn thể từ Trung ương đến địa phương) thuật ngữ cán bộ có thể dùng thay thế cho thuật ngữ công chức được. Vì vậy, theo thói quen của nhiều người sẽ dùng luôn cả hai là “cán bộ, công chức”. Vì vậy phải làm rõ cả hai khái niệm này. Ở Việt Nam, trong Đại từ điển tiếng Việt, “cán bộ” được định nghĩa : Một là, người làm việc trong cơ quan nhà nước gọi là cán bộ nhà nước; Hai là, người giữ chức vụ, phân biệt với người bình thường, không giữ chức vụ, trong cơ quan, tổ chức nhà nước gọi là cán bộ tổ chức, cán bộ đại đội .2 Theo từ điển tiếng Việt, khái niệm “ cán bộ” được hiểu: Một là, Người làm công tác có nghiệp vụ, chuyên môn trong cơ quan nhà nước.
Cán bộ nhà nước, cán bộ khoa học, cán bộ chính trị; Hai 2 Trung tâm Ngôn ngữ và văn hóa Việt Nam( 1999), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin, Hà Nội ( Nguyễn Như Ý chủ biên) tr. 8 là, người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt với người thường, không có chức vụ3. Còn trong nhiều công trình nghiên cứu của các tác giả Việt Nam cũng như trong Đề cương bài giảng sau đại học, chuyên ngành xây dựng Đảng của Học viện Chính trị – Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Viện Xây dựng Đảng, khái niệm này đã được trình bày, phân tích khá đầy đủ. Nhìn chung, theo nhiều nhà nghiên cứu của Việt Nam, thuật ngữ cán bộ xuất hiện trong đời sống xã hội ở Việt Nam từ sau khi có phong trào cách mạng theo con đường chủ nghĩa Mác – Lênin.
Đó là danh xưng để chỉ một lớp người là những chiến sĩ cách mạng, lớp người mới, sẵn sàng chịu đựng gian khổ, hy sinh, gắn bó với nhân dân. Trong quá trình lãnh đạo cách mạng Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã bàn nhiều về cán bộ và công tác cán bộ, Người chỉ rõ: “ Cán bộ là những người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ, để đặt chính sách cho đúng” [20, Hồ Chí Minh (2000 ), Toàn tập, tập 1, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Tuy nhiên cách hiểu khái niệm cán bộ nói ở trên đây không phải là khái niệm pháp lý, không phải là thuật ngữ được định nghĩa trong văn bản pháp luật.
Ở Việt Nam khái niệm cán bộ lần đầu tiên được nêu tại khoản 1 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức 2008, không đồng nghĩa với quan niệm cán bộ chung chung mà sách báo chính trị hay các văn bản của Đảng đề cập. Cụ thể, Luật Cán bộ công chức (CBCC) 2008 của Việt Nam định nghĩa:"Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Ở CHDCND Lào, khái niệm cán bộ không được định nghĩa riêng trong văn bản như Việt Nam. Nhưng nếu dựa vào định nghĩa công chức thì có thể hiểu ”cán bộ là những người trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước nhưng không 3 Viện Ngôn ngữ học ( 2005), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng.
9 đảm nhiệm công tác chuyên môn, nghiệp vụ mà giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, do bầu cử, phê chuẩn hoặc bổ nhiệm làm việc theo nhiệm kỳ”. Nói cách khác có thể hiểu cán bộ ở CHDCND Lào cũng gần như ở Việt Nam vì có cùng thể thế chính trị, hệ thống chính trị là thống nhất, công tác cán bộ đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng.Cán bộ chủ yếu được bầu, co 1thể là phê chuẩn hoặc bổ nhiệm nhưng họ làm việc theo nhiệm kỳ, hưởng lương theo chức danh chứ không hưởng lương theo ngạch, bậc chuyên môn, nghiệp vụ. Ví dụ như tỉnh trưởng, thị trưởng, bộ trưởng, Bí thư Trung ương Đảng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (KSNDTC). Khái niệm công chức: Công chức là một khái niệm chung được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Khái niệm công chức mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc rất nhiều vào tính chất đặc thủ của mỗi quốc gia và từng giai đoạn lịch sử cụ thể trong từng nước. Do đó, trong thực tế rất khó có một khái niệm chung về công chức cho tất cả các quốc gia, thậm chí ngay trong một quốc gia, ở từng thời kỳ phát triển khác nhau. Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi những người tham gia các hoạt động quản lý nhà nước. Một số nước có quan niệm rộng hơn cho rằng công chức không chỉ bao gồm những người thực hiện trực tiếp các hoạt động quản lý nhà nước mà còn bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan dịch vụ có tính chất công cộng.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, phát triển và ngày càng hoàn thiện gắn với sự phát triển của nền hành chính nhà nước.