Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, XÃ HỘI 1. Khái quát chung về đất đai, thu hồi đất và quản lý nhà nước về thu hồi đất để triển kinh tế, xã hội 1. Khái niệm đất đai Theo quy định tại Khoản 2, Điều 4 Thông tư 14/2012/TT-BTNMT quy định kỹ thuật điều tra thoái hóa đất do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành đã chỉ rõ: Đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính chu kỳ, có thể dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội như: thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất, thuỷ văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người. Đất đai có tính cố định vị trí, không thể di chuyển được, tính cố định vị trí quyết định tính giới hạn về quy mô theo không gian và chịu sự chi phối của các yếu tố môi trường nơi có đất.
Mặt khác, đất đai không giống các hàng hóa khác có thể sản sinh qua quá trình sản xuất do đó, đất đai là có hạn. Tuy nhiên, giá trị của đất đai ở các vị trí khác nhau lại không giống nhau. Đất đai ở đô thị có giá trị lớn hơn ở nông thôn và vùng sâu, vùng xa; đất đai ở những nơi tạo ra nguồn lợi lớn hơn, các điều kiện cơ sở hạ tầng hoàn thiện hơn sẽ có giá trị lớn hơn những đất đai có điều kiện kém hơn. Trong nền kinh tế thị trường, các quan hệ đất đai phong phú hơn rất nhiều, quyền sử dụng đất được trao đổi, mua bán, chuyển nhượng và hình thành một thị trường đất đai.
Lúc này, đất đai được coi như là một hàng hóa và là một hàng hóa đặc biệt. Thị trường đất đai có liên quan đến nhiều thị trường khác và những biến động của thị trường này có ảnh hưởng đến nền kinh tế và đời sống dân cư. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất 1. Khái niệm thu hồi đất 7 Ngược lại với khái niệm giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai.
Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, công cộng”. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất do cá nhân, tổ chức đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải minh bạch, công khai và được bồi thường theo quy định của pháp luật”.
Trên cơ sở pháp lý này, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực vào ngày 1/7/2014 quy định tại Điều 3: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Từ các khái niệm hay định nghĩa nêu trên cho thấy, dù vấn đề thu hồi đất đặt ra ở nhiều phương diện khác nhau, theo đó, thu hồi đất có thể vì lý do nhằm đảm bảo một trật tự chung trong quản lý nhà nước về đất đai, đảm bảo sự tôn trọng và tuân thủ pháp luật đất đai đối với người sử dụng đất hay thu hồi đất để phục vụ cho những nhiệm vụ và mục tiêu quan trọng của đất nước như quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì thu hồi đất đều được biểu hiện là một quyết định mang tính "đơn phương" từ Nhà nước áp dụng đối với các chủ thể đang khai thác và sử dụng đất. Việc thu hồi đất được biểu hiện bằng hình thức pháp lý là một quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Như vậy, thu hồi đất được hiểu: - Thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đối với một diện tích đất cụ thể nào đó.
Theo đó, chỉ có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo luật định mới được thực hiện quyết định thu hồi đất; 8 - Quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước nhằm thực thi nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai và với vai trò là chủ sở hữu đại diện toàn bộ vốn đất đai trong cả nước nhằm để phân bổ và điều chỉnh đất đai trên thực tế cho phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và nhu cầu của các chủ thể sử dụng đất; - Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Như vậy, chúng ta có thể hiểu thu hồi đất như sau: Là các văn bản hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất và các trường hợp chấm dứt khác theo luật định. Đặc điểm của thu hồi đất Qua việc phân tích khái niệm thu hồi đất, thì thu hồi đất có ba đặc điểm cơ bản sau: - Thu hồi đất phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành: Thu hồi đất được thực hiện bởi quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Trong đó xác định rõ lý do thu hồi, mục đích thu hồi, chủ thể bị thu hồi, diện tích thu hồi.
Thực tế cho thấy, dù thu hồi đất ở phương diện nào, do nhu cầu của Nhà nước hay do lỗi của người sử dụng đất thì hệ quả cũng làm mất đi quyền khai thác, sử dụng và sinh sống ổn định của một chủ thể đối với đất bị thu hồi, cho nên, việc chấm dứt đó phải hết sức thận trọng và cân nhắc kỹ lưỡng. Theo đó, quy định của pháp luật xác định rõ cơ quan nào có thẩm quyền thu hồi đất thì cơ quan đó mới được thực hiện quyền này mà không cơ quan nào khác thay thế. Quy định này nhằm nâng cao vai trò và trách nhiệm của Nhà nước trước mỗi quyết định thu hồi đất. - Thu hồi đất được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định: thu hồi đất là một trong những nội dung cơ bản của quản lý Nhà nước về đất đai cùng với việc giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất.
Việc thu hồi đất do cơ quan quản lý hành chính Nhà nước tiến hành theo một trình tự, thủ tục nhất định. Theo 9 đó, trước mỗi quyết định thu hồi đất nhằm chấm dứt quyền sử dụng đất của những người đang sử dụng đất mà pháp luật quy định những quy trình và thủ tục với các bước tiến hành cụ thể nhằm đảm bảo tính minh bạch, dân chủ, công khai; người có đất bị thu hồi phải được thông báo trước về lý do thu hồi, kế hoạch di chuyển và phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng. Hoạt động thu hồi đất không chỉ được thực hiện bởi cơ quan quản lý nhà nước về đất đai mà còn có sự tham gia, giám sát của người có đất bị thu hồi, sự đồng hành của doanh nghiệp. trong từng khâu, từng công đoạn như: từ việc công bố chủ trương thu hồi đất hay công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết, đến việc tổ chức kiểm đếm tài sản và xây dựng dự thảo về phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng, đến quy trình tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu và giải trình các ý kiến của dân, đến khâu tổ chức niêm yết công khai phương án bồi thường và tổ chức chi trả tiền bồi thường.
Tất cả đều thực hiện theo quy trình hết sức cụ thể và chặt chẽ. Khái niệm quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất đai Theo Luật Đất đai năm 2013, quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất là một nội dung quan trọng của quản lý Nhà nước về đất đai, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước thông qua các cơ chế và công cụ quản lý, tác động đến hành vi, hoạt động của người sử dụng đất và các quan hệ đất đai trong xã hội, nhằm phân phối và phân phối lại quỹ đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chung thống nhất, từ đó sử dụng đất có hiệu quả, hợp lý và điều tiết các mối quan hệ lợi ích từ đất. Từ Luật Đất đai năm 2013, có thể hiểu, khái niệm quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, ở đó thông qua các cơ chế quản lý, các công cụ quản lý thích hợp để tác động đến hành vi, hoạt động của người sử dụng đất và các quan hệ đất đai trong xã hội, từ đó thực hiện và bảo vệ các quyền hợp pháp đối với đất đai, mục tiêu cuối cùng là sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương. Nội dung của công tác quản lý Nhà nước về đất đai được quy định trong Luật Đất đai năm 2013.