Chương I LÝ LUẬN CHUNG VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 1. Khái niệm tài chính công Theo định nghĩa của Chritopher Pass, Bryan Lowes va Leslie Davies: “Tài chính công là một ngành của kinh tế học có liên quan tới lợi tức và chi tiêu của chính quyền và hậu quả của nó đối với nền kinh tế nói chung”!. Khi các nhà kinh tế cổ điển viết về tài chính công, họ tập trung vào khía cạnh lợi tức và đánh thuế. Từ thời kỳ Keynes năm 1930, người ta đã nhấn mạnh hơn khía cạnh chi tiêu và hiệu quả của chính sách tài chính đối với nền kinh tế.
Theo từ điển giải nghĩa kinh tế - kinh doanh Anh - Việt: “Tài chính công là một ngành khoa học nghiên cứu việc thu chi công quỹ của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương và tác động của những hoạt động đó đến nền kinh tế nói chung. Đối tượng nghiên cứu của ngành khoa học này là hệ thống thuế khoá, việc quản lý các quỹ tiền tệ và các khoản công nợ quốc gia, việc phân bổ các quỹ giữa các khu vực công và khu vực tư và sự tăng trưởng chung của hoạt động kinh tế. Thuật ngữ này còn được dùng để chỉ các hoạt dong thu chi của chính phủ qua ba chức năng: phân bổ, phân phối và ổn định””. Rosen, tài chính công là một lĩnh vực của kinh tế học phân tích việc đánh thuế và các chính sách chi tiêu của chính phủ.
Theo ông, tài chính công đồng nghĩa với kinh tế học công cộng và kinh tế học khu vực công. Thuật ngữ “¿tà/ chứnh công tập trung vào các hoạt động đánh thuế và chỉ tiêu của chính phủ và ảnh hưởng của nó đến sự phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập”?. Ông cho rằng vấn đề then chốt của các hoạt động này gắn với việc sử dụng các nguồn lực thực tế, có nghĩa là nó tập trung vào các chức năng kinh tế ! Chritopher Pass, Bryan Lowes, Leslie Davies: Từ điển kinh tế, NXB Harper Collins, ban dịch ra tiếng việt của Trung tâm đào tạo và nghiên cứu khoa học ngân hàng, tp. ? Từ điển giải nghĩa kinh tế - kinh doanh Anh Việt, NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 1996, tr.
Rosen: Tài chính công, Irwin McGraw-HIII, xuất bản lần thứ 5, tr. 6 vi mô của chính phủ, cách thức mà chính phủ tác động đến việc phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập, do đó tài chính công còn được gọi là kinh tế học về khu vực công hay kinh tế học công cộng. Các chức năng kinh tế vĩ mô của chính phủ - việc sử dụng các chính sách thuế, chính sách chi tiêu và chính sách tiền tệ để tác động đến tổng mức thất nghiệp và mức giá cả - là đối tượng của các môn học khác. Tuy nhiên, thường khó xác định rõ ràng các đối tượng nhất định nào là thuộc về tài chính công.
Các chính sách điều tiết của chính phủ có tác động quan trọng đến sự phân bổ các nguồn. Các chính sách như vậy có mục tiêu đôi khi cũng có thể đạt được bằng các biện pháp chỉ tiêu hay đánh thuế của chính phủ. Chẳng hạn, khi chính phủ muốn hạn chế quy mô của các công ty, chính phủ có thể đưa ra chính sách tăng thuế đối với những công ty lớn. Một chính sách khác là ban hành các quy định đòi hỏi các công ty này thu hẹp bớt quy mô bất hợp pháp.
Tuy nhiên, trong khi việc đánh thuế vào công ty là đối tượng của việc nghiên cứu tài chính công thì việc ban hành các quy định lại là đối tượng của của khoa học về tổ chức công nghiệp. Vì vậy, người ta giới hạn pöam v7 nghiên cứu của tài chính công chỉ trong các hoạt động chỉ tiêu và làm tăng thu nhập của chính phủ!. Trong cuốn sách Kinh tế học công cộng, tác giả Joseph E. Stiglitz cũng cho rằng kinh tế học công cộng có thể đồng nghĩa với tài chính công, sự khác biệt chỉ là ở chỗ tài chính công đặt trọng tâm vào các nguồn thu của chính phủ, còn kinh tế học công cộng lại tập trung hơn vào việc phân tích các chính sách chi tiêu của chính phủ”.
Haveman va Jonh Bascom: “Tai chính công là một [inh vực của kinh tế học liên quan đến việc chính phủ tăng lượng tiền lên như thế nào, chi tiêu số tiền này như thế nào và tác động của những hoạt động này đến nên kinh tế và đến xã hội. Tài chính công nghiên cứu việc các cấp chính quyền - quốc gia, bang, địa phương - cung cấp cho xã hội những dịch vụ và việc họ tìm kiếm các nguồn lực tài chính để trả cho những dịch vụ này”?. Rosen: Public Finance, Irwin McGraw-Hill, Fifth edition, p. Suiglitz: Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 1995, tr.
Haveman, Jonh Bascom: Public Finance, Online Encyclopedia 2000, http://encarta.com - Ở Việt Nam, khái niệm tài chính công cũng mới được đẻ cập đến trong thời gian gần đây. Nguyễn Ngọc Hùng - Trường đại học Kinh tế quốc dân, tp. Hồ Chí Minh, tài chính công gắn liền với các hoạt động kinh tế của nhà nước: “Tài chính công là khía cạnh kinh tế của những hoạt động gắn với các chức năng của nhà nước”*. Tác giả cho rằng, trong nền kinh tế thị trường, khu vực tư nhân không thể đáp ứng nhu cầu xã hội cho rất nhiều hàng hoá và dịch vụ trên nhiều lĩnh vực như: bảo vệ quốc gia, ngoại giao, luật pháp, cảnh sát, phòng cháy chữa cháy, giáo dục và các phương tiện hạ tầng cơ sở như đường xá, công viên, cấp thoát nước.
Do đó, nhà nước phải sử dụng các nguồn thu qua thuế và các nguồn thu khác (như phát hành qua trái phiếu.) để cung cấp tài chính đối với các loại hàng hoá và dịch vụ cơ bản cho các nhu cầu cơ bản của đời sống kinh tế - xã hội. Tài chính công có 3 chức năng: phân phối các nguồn lực tài chính, điều chỉnh thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô. Trong cuốn sách “Quản lý tài chính nhà nước” của Trường Đại học tài chính kế toán Hà Nội, tuy không đưa ra khái niệm tài chính công, nhưng tài chính công được đề cập đến như một bộ phận của tài chính nhà nước. Tài chính nhà nước bao gồm tài chính công và tài chính của các doanh nghiệp nhà nước.
Cơ cấu tài chính công bao gồm' : - Tài chính chung của Nhà nước, trong đó có ngân sách nhà nước, tín dụng nhà nước, dự trữ nhà nước và ngân hàng nhà nước trung ương. - Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước gồm cả ba hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp các cấp từ trung ương đến địa phương. - Tài chính của các đơn vị sự nghiệp nhà nước. Theo đó, chính sách tài chính công là phương thức mà nhà nước sử dụng để tác động đến các hoạt động kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô, trong đó, chính sách ngân sách là bộ phận hạt nhân giữ vai trò quan trọng.
TS Đỗ Văn Thành, Bộ tài chính: “Tài chính công là hệ thống các quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị nảy sinh trong quá trình phân bổ các * PTS. Nguyễn Ngọc Hùng: Lý thuyết tài chính - tiền tệ, NXB Thống kê, 1998, tr. ! Trường Đại học tài chính kế toán Hà Nội: Quản lý tài chính nhà nước, NXB Tài chính, Hà Nội, 2000, tr. nguồn lực xã hội bằng cách hình thành và sử dụng các quỹ của nhà nước nhằm đáp ứng các mục tiêu của chính phủ trong từng thời kỳ”?.
Lê Thế Tường, Học viện HCQG: “Tài chính công là bộ phận cấu thành quan trọng nhất của tài chính quốc gia, là tống thể các quan hệ tài chính trong việc hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ dựa trên cơ sở sở hữu tài sản công nhằm phục vụ lợi ích của cả nước, của một cộng đồng, một tập thể”!. Như vậy có hai cách hiểu về khái niệm tài chính công: - Cách hiểu thứ nhất cho rằng tài chính công là một bộ môn khoa học hay một bộ phận của kinh tế học. Theo cách hiểu này, tài chính công là ngành khoa học nghiên cứu, phân tích các hoạt động đánh thuế và chỉ tiêu của chính phủ và ảnh hưởng của các hoạt động đó đến nền kinh tế. - Cách hiểu thứ hai cho rằng tài chính công là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính công phản ánh các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình nhà nước hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ để thực hiện các chức năng của mình.
Thứ nhất, nếu xem xét tài chính công dưới giác độ một bộ môn khoa học, có thể định nghĩa như sau: Tài chính công là một ngành khoa học nghiên cứu các hoạt động đánh thuế và chỉ tiêu của chính phủ (bao gầm cả trung ương và chính quyền địa phương) và tác động của chúng đến việc phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập. Đối tượng nghiên cứu của tài chính công xoay quanh các hoạt động đánh thuế và chi tiêu của chính phủ và tác động của những hoạt động đó đến đời sống kinh tế nói chung. Việc đánh thuế và chi tiêu của chính phủ suy cho cùng là việc hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ để phục vụ các chức năng của chính phủ. Ở đây, việc đánh thuế và chỉ tiêu của chính phủ không phải là các hoạt động tự thân, mà nó nhằm vào các mục đích cho trước, nó phải được tính ? Tham khảo bài giảng của PGS.
Đỗ Văn Thành tại lớp cao học khoá I, Học viện Hành chính Quốc gia. ! Để tài khoa học: Quản lý tài chính công, ngân sách và kiểm toán, mã số: 96-98-0411, Chủ nhiệm : PGS. Lê Thế Tường, Học viện Hành chính Quốc gia, bảo vệ 1999, tr. toán để đạt được các mục tiêu của chính phủ trong việc điều tiết nền kinh tế theo ý đồ của chính phủ.
Nếu như tài chính công được dùng để để cập đến các hoạt động đánh thuế và chi tiêu gắn với các chức năng của chính phủ, hay nói cách khác gắn với việc sản xuất và cung ứng các hàng hoá công cộng, thì tài chính tư gắn với những mối quan hệ tài chính phát sinh trong các hoạt động kinh tế của khu vực tư nhằm sản xuất và cung ứng các hàng hoá cá nhân. Mục tiêu kinh doanh chủ yếu của khu vực tư nhân trong nền kinh tế thị trường là tìm kiếm lợi nhuận. Như vậy, các quan hệ tài chính nảy sinh ở đây có chức năng chủ yếu là nhằm tạo lập vốn và sinh lời.